Además de petróleo —o combustibles ya refinados, ahora que La Teja está parada—, el sector público adquiere repuestos para vehículos, materiales para la construcción, alimentos, uniformes, accesorios de informática, artículos de limpieza, fármacos e implementos médicos, entre muchísimos otros bienes y servicios que se usan por ejemplo en hospitales, centros educativos, cuarteles u oficinas gubernamentales. Del otro lado del mostrador están más de 9.000 empresas proveedoras que, en lo que va del año, le vendieron por el equivalente a US$ 4.000 millones en transacciones canalizadas a través de la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE).
Catálogo
Define el “catálogo de productos” y de bienes que pueden ser adquiridos por el Estado bajo determinados “requerimientos”. Cada ítem debe tener una descripción general —sus atributos comerciales— y otra técnica. Enuncia que el catálogo deberá tener una “depuración permanente” —un aspecto en el que la ARCE ya está trabajando— contemplando “cambio de tecnología”, “nuevos hábitos de uso” o ante el “retiro de plaza por motivos ambientales, de normas de salubridad” u otras razones”. La agencia, a cargo de este catálogo, debe disponer de “herramientas de soporte a usuarios (consumidores y proveedores)”, con “apoyo de chatbot”, IA y “manejo de tickets”.
En cuanto a los requerimientos a los proveedores al presentar sus productos o servicios, el documento identifica algunos “obligatorios” —o de carácter “necesario pasa/no pasa”— en sus atributos, especificaciones, medidas, embalaje, etcétera. Otros son “opcionales”, aplicados a ítems de baja complejidad y uso masivo con estándares consolidados; estos requisitos “pueden tener un peso relativo elevado en el puntaje técnico, en tanto ello esté fundamentado por necesidades del organismo en relación al bien o servicio a adquirir”. Los requerimientos descriptos como “adicionales”, que serían “puntuables bajo previsión”, están contemplados por ejemplo para situaciones en que el organismo comprador toma conocimiento que “la industria está cambiando el perfil de la oferta y que si sigue adelante” con el proceso en los términos planteados inicialmente podría estar adquiriendo “algo que quedará obsoleto en breve tiempo”; otra hipótesis es que la dependencia quiera estimular la presentación de ofertas con nuevos atributos, para lo cual puede reservar un valor limitado del puntaje técnico a asignar.
Planes de compra
En otro punto, el documento plantea que el requisito impuesto en la LUC de que los organismos públicos y las unidades ejecutoras elaboren un Plan Anual de Contratación debería transformarse en “un instrumento que les facilite la tarea de planificación de compras”. En un sentido similar, añade que “es posible y necesario tener información de precios de referencia para generar información presupuestal y, en sentido inverso, analizar la consistencia del presupuesto de cada unidad ejecutora con la planificación de sus compras y contratos. No es posible realizar una planificación adecuada (…) si consideramos volúmenes de compra que no tienen financiamiento”. Este análisis, a su vez, le permitirá a la Contaduría General de la Nación “tener información anticipada del nivel de ejecución del gasto real a contemplar”.
Registros
Esta reestructura plantea cambios en el RUPE. “El diseño actual (del registro) es por manifestación expresa de voluntad y control de requisitos de la empresa y sus representantes, según diferentes instancias de aprobación. Se pretende evolucionar hacia un sistema de inclusión general, salvo impedimento por incumplimientos de contratos previos y firmes. En el escenario final, la constitución, vigencia, representación de la sociedad, habilitación para el objeto, inclusión en regímenes de preferencia y todo otro atributo aprobado o registrado en otros ámbitos del Estado, en todos los niveles de gobierno, se deberá integrar mediante interoperabilidad”. Esta transformación precisa de “importantes cambios en la normativa vigente”.
Con estos criterios para el RUPE, el “atributo relevante a considerar de una empresa oferente (…) pasa a ser su desempeño en contratos anteriores, con puntaje positivo o negativo”, lo que quedará anotado en un Registro de Cumplimientos e Incumplimientos. Ese será “el diferencial de los proveedores con trayectoria, en uno u otro sentido”, explica el documento.
Los “efectos de la situaciones que ameriten una sanción grave serán extendidos a los integrantes físicos de los integrantes de la empresa incumplidora, como un factor de riesgo (puntaje negativo)” cuando participe como individuo o representante de otra firma durante el período de inhabilitación de la anterior; esta innovación requerirá de una “regulación específica”, aclara el documento.
Procedimientos
Es competencia de la ARCE identificar el procedimiento más adecuado para la compra de un determinado bien o servicio. Para eso, se requiere el “uso de herramientas de análisis inteligente de datos y la posibilidad de diseñar escenarios alternativos y diferentes proyecciones de demanda. Este tablero de mando debe contar con un análisis completo de todas las compras que se realizan en el ámbito público, respetando las autonomías y procurando generar alianzas mediante convenios” con entes autónomos y gobiernos departamentales.
La ARCE ha impulsado los “Convenios Marco” —el primero, realizado en 2018 para computadoras— para propiciar que sean usados en lugar de las formas no competitivas de compra, las más comunes dentro del Estado. Buscando economías de escala, estos convenios permiten que distintas dependencias puedan adquirir ciertos productos o servicios bajo determinadas condiciones establecidas accediendo a una “tienda virtual” en el portal de la ARCE.
En una entrevista con Búsqueda, Odizzio mencionó como un “primer caso de éxito” a uno de los más recientes, en el rubro de la carne vacuna. “De la compra centralizada de unos US$ 15 millones al año a dos empresas proveedoras contratadas hace 15 años, pasamos a la modalidad de convenios marco, que son como una tienda, y en algunos cortes logramos una economía del 8% y en otros del 35%; si fuera un 10% de economía, dependiendo de los volúmenes, estaríamos hablando de US$ 1,5 millones solo con la contratación en un rubro”, indicó. ?La transformación contempla que funcionen Unidades Administradoras de Convenios Marco (UACM) interviniendo en la gestión de compras y, según el documento, “deben ser vistas como socios estratégicos en la gestión de ARCE”.
Por otro lado, el director de la Amepp informó que con la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) se aprobó un nuevo procedimiento, el SDA, que implica una precalificación de proveedores y después se piden precios en plazos más cortos de suministro. “Esto es mucho más dinámico para el mercado y le da un posicionamiento mucho más estable a la industria farmacológica nacional. Obviamente, cuando uno toca un equilibrio —bueno o malo, pero que lleva muchos años— genera una cantidad de preocupaciones legítimas”, comentó.
El documento menciona ese sistema de adquisición como en “etapa inicial de desarrollo”, aunque vislumbra que su uso tendría un “crecimiento constante” a futuro por la “simplicidad” que ofrece.
Resalta, asimismo, la “importancia de tener una única puerta de salida de las compras confirmadas, cualquiera sea el procedimiento” aplicado, aludiendo a la estrategia denominada “todo por la tienda”.
Pliegos
La elaboración de los pliegos para los llamados a oferentes tendrá innovaciones a través de lo que el documento identifica como un “Motor IA”. Odizzio informó que se realizó una convocatoria —a la que se presentaron 12 empresas que desarrollan inteligencia artificial— para que propongan opciones de diseño para automatizar los “pliegos electrónicos” haciendo ciertas preguntas previas para armar los llamados.
Controles
“Nos llevó más de un año ordenar la casa de lo que recibimos de UCA. Los procedimientos para reclamos de incumplimiento eran tortuosos; si se entregaban 10 unidades de menos en el norte del país, el expediente venía a Montevideo y eso nunca se laudaba. Estamos cambiando ese modelo: el organismo que compra es el responsable de reclamarle al proveedor y hacer que el contrato se cumpla”, afirmó el director de la Amepp en la entrevista. “Esto nos llevó a repensar el modelo de gestión de las compras, que ahora no termina en la adjudicación, sino que lo estamos extendiendo al seguimiento del contrato. Si no sabemos si el contrato fue cumplido a cabalidad, mal podemos calificar a los proveedores”, explicó. “Incluso, con un sistema externo de muestreo de entregas, probablemente mediante un convenio con la Utec, para que los organismos no se descansen y digan: ‘Dejámelo ahí que después lo controlo’, que es el mundo real. Son cambios culturales”, reflexionó Odizzio.
Este aspecto está mencionado en el documento como “monitoreo (de) entrega”, definido como el “proceso que genera un ticket de cumplimiento a partir de la colocación de un pedido a un proveedor, por un conjunto de bienes y/o servicios que deben cumplir un conjunto de requerimientos de calidad, precio y plazo de entrega”. Ese control de entrega “debe quedar asociado al organismo que generó el pedido”, especifica.
Si bien contar con una trazabilidad en tiempo real de la logística de entrega “no puede constituir un atributo mandatario” en los llamados, “es posible introducir progresivamente una puntuación por servicio al organismo comprador, cuando se cuente con esa facilidad” que permite mejorar el control entre lo adquirido y lo efectivamente entregado”. Según el documento, el “track and trace” favorece la “comprobación” de que el Estado “está recibiendo el bien o el servicio por el cual está pagando”.
Muestreo y calidad
Se prevén procedimientos de muestreo y ensayo a los que pueden ser sometidos los ítems adquiridos por el sector público. Complementariamente, en los convenios marco y en los Sistemas Dinámicos de Adquisiciones, la ARCE “debe reservarse la posibilidad de disponer controles de calidad sobre órdenes colocadas por organismos que utilicen la tienda virtual a partir de dichos instrumentos y como forma de controlar el desempeño de los proveedores vigentes”. En caso de constatarse incumplimientos, será el organismo comprador el que deberá generar la constancia de la omisión y aplicar las sanciones y descuentos que correspondan.
Pagos
Según la transformación prevista, el sistema de control de entregas -sea en la modalidad centralizada a través de la ARCE o descentralizada (el sistema ODOO)- dará lugar a un informe de cumplimiento y el correspondiente pago de factura al proveedor. Si la adquisición deriva de un convenio marco, un SDM o si se utilizó el sistema de control de entrega mediante colocación del pedido por la “tienda virtual”, el pago se tramitará por un procedimiento electrónico en un plazo de 20 días contados desde la última fecha ya sea de la factura o de la entrega.
El documento menciona un “acuerdo verbal” con la Contaduría General de la Nación para “generar un circuito de pago de trámite ágil (20 días), con el fin de privilegiar la compra centralizada” para lograr una mayor concurrencia de proveedores –en particular aquellos no habituales– y así mejorar los precios de compra.
En cuanto a las intervenciones del Tribunal de Cuentas, consigna que, desde ese organismo de contralor, se hizo “especial mención a la integración de los procedimientos” que tiene a su cargo dentro de la solución ODOO.
Con ese rediseño se está “yendo a una concepción de las compras realmente como un tema clave para la eficiencia asignativa” de los dineros públicos, afirmó Odizzio.
