La producción parlamentaria de la actual legislatura es la más baja de los últimos 20 años

Por ejemplo, a exactamente cuatro años de su comienzo, la actual legislatura es, de las últimas cuatro, la que menos proyectos de ley tiene a estudio, y también la que menos iniciativas legislativas aprueba. Con datos actualizados por última vez el 31 de diciembre de 2023, el monitor refleja que los 1.123 proyectos que habían sido presentados hasta ese momento están muy por debajo de las anteriores tres legislaturas: la que le sigue, la anterior (2015-2020), llevaba a la misma altura ingresados 1.245 iniciativas.

“La LUC podría haber sido nueve o 10 leyes, y eso hubiera generado una dinámica diferente. El proceso parlamentario hubiera estado minado por grandes discusiones y temas como los cambios educativos hubieran ocupado mucho tiempo”, dijo a Búsqueda el politólogo Daniel Chasquetti, coordinador del Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencia Política. Esta ley, además, permitió por un lado que el Parlamento se dedicara a “otras cosas”, mientras que “achicó la programación del gobierno”, en la medida que el Poder Ejecutivo “no envió tantos proyectos” como en otras oportunidades. A su juicio, “la agenda del gobierno se fue agotando”.

La influencia del Ejecutivo

El monitor también refleja datos sobre el procedimiento de aprobación de las leyes. En promedio, un proyecto demora 233 días entre que es presentado y aprobado, pero también esto varía en función de quién lo presente. Si se trata de un proyecto presentado por uno o más parlamentarios, el tiempo es de 323 días, pero si la norma fue redactada por el Poder Ejecutivo, el promedio de días para su aprobación baja a 203 días.

Los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo han sido 415, el 36,95% del total, respecto al 63,05% de los de legisladores. Sin embargo, a la hora de contabilizar las iniciativas que son aprobadas, la proporción se invierte: casi tres de cada cuatro leyes que se aprueban fueron enviadas por el Ejecutivo (74,74%), mientras que solo una de cada cuatro fue presentada por legisladores (25,26%).

Lógicamente, los legisladores de la coalición de gobierno suelen promover muchos más proyectos que sus pares de la oposición. Diputados y senadores opositores apenas presentaron uno de cada cuatro proyectos (24,19%), mientras que uno de cada tres fue presentado por el Partido Nacional (33,66%). En cambio, la iniciativa para presentar proyectos en el resto de los partidos de coalición es menor. Entre los colorados alcanzó el 16,55% del total, y en Cabildo Abierto, el 8,06%.

Pese a no tener la bancada más numerosa, los legisladores que logran aprobar más de sus propios proyectos son los del Partido Nacional (35,42% de las iniciativas que provienen del propio Parlamento). Esto es lógico, si se tiene en cuenta que se trata del principal partido de la coalición de gobierno. Le sigue, pero con un porcentaje menor, el Partido Colorado (13,54%). En el número también influye que la bancada colorada es menos de la mitad que la del Partido Nacional; los colorados tienen en total 17 legisladores y los blancos 40.

A pesar de no ser parte del gobierno, la bancada del Frente Amplio logró la aprobación de 12 proyectos, el 12,5% del total de los presentados por legisladores. La cifra sorprende porque contrasta con Cabildo Abierto, que forma parte del oficialismo, pero cuya bancada solo logró la aprobación de un proyecto presentado por sus legisladores.

Esto no necesariamente quiere decir que un partido de la coalición fue más o menos contemplado a nivel parlamentario. Muchas de las demandas partidarias y sectoriales se canalizan a través de las rendiciones de cuentas, que formalmente es un proyecto presentado por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, allí es donde senadores y diputados intervienen definiendo el destino de diferentes fondos públicos, y en esas negociaciones es usual que se contemplen las demandas de los socios de una coalición de gobierno.

Así, por ejemplo, Cabildo Abierto obtuvo en negociaciones parlamentarias un aumento adicional de $1.000 a algunos de los salarios de las Fuerzas Armadas, lo que fue celebrado por su líder, el senador Guido Manini Ríos, durante la votación del proyecto.

“Muchas de las leyes que ha presentado Cabildo Abierto no se han aprobado y por eso salen a recolectar firmas para un plebiscito”, dice Chasquetti, recordando la campaña de los cabildantes para reglamentar constitucionalmente los límites a la usura. No obstante, el politólogo asegura que muchas veces este partido ha negociado sus propias iniciativas, que terminan en manos de legisladores de otros partidos o incluso enviadas por el Poder Ejecutivo. Eso, por ejemplo, ocurrió con el proyecto ya aprobado de “reparación de víctimas del terrorismo”, que terminó siendo votado a través de una iniciativa del gobierno, o de la prisión domiciliaria, que fue negociado en base a otro texto del Partido Nacional. Según Chasquetti, durante la legislatura Cabildo Abierto “empezó a tomar otras estrategias y sus legisladores, al ver que sus proyectos no tenían cabida, buscaron tomar otras estrategias como negociar, aceptar cambios, etc.”. Esto, sostuvo, implica que el partido comenzó a entender el juego parlamentario y “hacer política”.

Efectividad del Ejecutivo

Hace dos años, Búsqueda informó que la actual legislatura tenía una “tasa de efectividad” del Poder Ejecutivo mayor que las anteriores. Este indicador, incluido en el monitor, marca cuántos de los proyectos enviados por este poder se convierten en ley, y en aquel momento era de 61,5%. Ese número era, a dos años de gobierno, la cifra más alta de las últimas cuatro legislaturas. Si bien el indicador actualmente se elevó a 68,4% (lo que suele ocurrir en todos los períodos con el pasar de los años), la cifra ahora está por debajo de la 46ta Legislatura, correspondiente al primer mandato de Tabaré Vázquez (2005-2010), que a casi tres años de comenzar alcanzaba el 74,2%.

Aquel fue un gobierno de varios cambios y reformas, en un período donde la economía uruguaya tenía mucho crecimiento. Diferente a lo ocurrido en la actual administración de Lacalle Pou, el gobierno encabezado por Vázquez no concentró sus reformas al principio de su mandato a través de la LUC, sino que decidió impulsarlas en la mitad de este, con casos como la reforma impositiva, la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud (2007) o la Ley de Educación (2008). La nota distinta de la actual administración se produjo con la reforma del sistema provisional, que el gobierno logró aprobar el año pasado.

Contralor parlamentario

El monitor también incluye datos estadísticos sobre las tareas de contralor que los legisladores hacen sobre el desempeño del Poder Ejecutivo. De las últimas cuatro legislaturas, esta es la segunda que ha tenido menos interpelaciones en sus primeros cuatro años (15), pero la que más ha generado pedidos de informes en ese período (3.583).

La tasa de respuesta de estos pedidos de informes también es la más alta de las últimas cuatro legislaturas (73%), una tendencia que se ha mantenido prácticamente durante todo el período. El organismo que más pedidos recibió fue el Ministerio de Salud Pública (con 535). Si bien los pedidos de informes dirigidos a ASSE pasan por esta cartera, muchos otros estuvieron relacionados con la pandemia y las medidas tomadas por el gobierno para contener la situación sanitaria de ese entonces. En tanto, el que tiene mejor tasa de respuestas fue el Ministerio de Ambiente (48%).

Para Chasquetti era “de esperar” que mejorara la tasa de respuesta a los pedidos de informes, en un contexto que “el gobierno ha respondido bastante” y que “el Frente Amplio pide mucho”. Pero esta no es la única herramienta utilizada por la oposición. El politólogo mencionó otra, que es extralegislativa y escapa de los resultados del monitor: la solicitud de acceso a la información pública, con la que, por ejemplo, la bancada frenteamplista se hizo de los chats entre la exvicecanciller Carolina Ache y el exsubsecretario del Ministerio del Interior, Guillermo Maciel, en los que este último le advertía a la exjerarca de la peligrosidad del narcotraficante uruguayo Sebastián Marset, por entonces retenido en Emiratos Árabes Unidos. Este mecanismo, sostuvo, está demostrando ser mucho más eficaz para algunos legisladores, a pesar de que, a diferencia del pedido de informes, “no está previsto” en la Constitución de la República.

Las respuestas a los pedidos de informe oscilan levemente en función del partido que los promueve. Las solicitudes del Frente Amplio, que fueron 2576, tuvieron una tasa de respuesta de 71,4%. Entre los partidos de coalición la tasa es levemente superior: el 73% de los de Cabildo Abierto, el 74,6% de los enviados por legisladores del Partido Nacional y el 76,1% de los de los colorados fueron respondidos. Según Chasquetti, los pedidos de informe revelan además parte del funcionamiento interno de la coalición, que “tiene que invertir tiempo en controlarse entre sí”, por lo que son frecuentes pedidos de acceso de un partido hacia un ministerio o entidad que no controla. “Hay muchos pedidos de informes cruzados, y eso está basado en el hecho de que las coaliciones pueden tener distintas formas de autocontrol. Una podría ser con una mesa de líderes, pero no fue esta. Tampoco lo fue el Consejo de Ministros, que se reunió muy pocas veces, y entonces, como los partidos no pueden controlar lo hacen a través del Parlamento, con pedidos de informes y llamados”.

Para el politólogo, a pesar de los cambios que introdujo la conformación de una coalición en el Parlamento, las diferencias no son demasiadas respecto a cómo funcionó este poder durante los gobiernos del Frente Amplio, lo que refleja que la institución se mantiene funcionando en base a reglas claras.