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No es la primera vez que Conrado Ramos, hoy director de la Oficina del Servicio Civil (ONSC), ocupa un cargo público; como subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto estuvo poco más de tres años y renunció porque se sintió marginado de las decisiones políticas, en particular en materia de reforma del Estado. Podría decir que, frustrado, quiso apartarse de un entierro.
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Ramos, un politólogo especializado en gestión pública, reflexionó sobre los intentos —muchas veces fallidos— de transformar las burocracias estatales en Uruguay y la región, en una charla organizada el 29 de abril con académicos argentinos para presentar el Manual Emerald de Administración Pública de América Latina, del que es uno de los editores. Habló a través de una plataforma desde su despacho de la ONSC.
“¿Qué rasgos comunes encontramos que podía tener la región? Turbulencia (…), quizás la última, más allá de la pandemia (…), los populismos, que no son un fenómeno nuevo pero marcan fuertemente los gobiernos”, comentó para arrancar. Otro rasgo que identificó es la “politización” dentro de la gestión pública y la “concepción de patronazgo”, asociado al “clientelismo”, particularmente a escala local, fue sumando. El tercero y quizá más característico, dijo, es el “excesivo énfasis” formal y el hecho de que las “normas muchas veces carecen de enforcement, de cumplimiento efectivo. Creemos que todo lo solucionamos con una inflación normativa”.
El libro empieza historiando sobre el “particular modelo” de administración pública latinoamericano y después, por capítulos, va a los casos de algunos países y sus impulsos reformistas. “No solamente Argentina es un cementerio de proyectos; creo que estamos todos con cementerios de proyectos. Esto particularmente tiene que ver con la dificultad por la falta de un script, de un guion claro” que queda en evidencia “cuando se le pregunta” a la “clase política”. Entonces, las reformas “son más bien modelos híbridos”, sostuvo.
“Por repetir un rito, tú crees que vas a obtener resultados mágicos, y nosotros hacemos mucho eso” al crear “agencias” de gobierno, “sistemas de monitoreo”, distintos “formatos de accountability” o de “control de la corrupción”, reconoció el director de la ONSC. “Hacemos enormes esfuerzos de dinero, de personal y de ilusiones con esto, pero no terminamos de cuajar. Y terminamos en construcciones institucionales que luego no las llenamos de contenido práctico. Y nos queda eso: repetimos rituales (…) que luego se perforan o no se asimilan”, siguió.
We are fantastic. El fracaso está presente también en el capítulo referido a Uruguay, del que Ramos es uno de sus autores y cuyo título alude a una “modernización” estatal en “cámara lenta”.
Señala que, inspirados tanto en enfoques neo-gerenciales como neoweberianos, durante los últimos 20 años hubo en el país varios intentos de cambios. Pero “excepto en unos pocos casos, la mayoría de las reformas no han logrado avances sustanciales en la capacidad administrativa, la eficacia o la eficiencia. Sostenemos que algunas virtudes de la democracia uruguaya también pueden mostrar un lado oscuro, ya que con frecuencia se convierten en obstáculos para la reforma del sector estatal, sin importar su orientación. En primer lugar, el sistema electoral y de partidos obliga al Ejecutivo a construir un amplio consenso interpartidario a través de intensas negociaciones para avanzar en transformaciones significativas. En segundo lugar, existen múltiples actores no partidistas que son lo suficientemente poderosos como para bloquear los intentos de reforma. Además, el pacto actual entre políticos y burócratas tiene varias consecuencias negativas: alta politización de las decisiones de gestión, grave déficit de gestión, así como baja capacidad de respuesta de los niveles medios y bajos del personal. Por todo ello, el camino hacia la modernización de la gestión pública en Uruguay es sinuoso y plagado de obstáculos”.
En la charla del jueves pasado con sus colegas académicos argentinos Ramos se explayó sobre aspectos del caso uruguayo. A modo de consejo, dijo: “Tenemos problemas muy concretos que son necesarios abordar. (…) Que no quede en (la afirmación) ‘We are fantastic’, como dijo una vez (el entonces presidente) Jorge Batlle en Argentina. Somos fantásticos: vamos a hacer congresos y seminarios, y competimos a ver quién tiene la mejor reforma. Y sabemos que en el fondo tenemos sistemas formalmente muy bien armados que luego no funcionan en la práctica. Por ejemplo, el servicio civil uruguayo, con un sistema de carrera superweberiano y que está destruido, no opera en la práctica, para hacer carrera”, y se carece de “evaluaciones de desempeño adecuadas”. Este problema en Uruguay es una “película repetida” en la región, añadió. De todas maneras, admitió que “hay avances y esfuerzos”.
Desde la ONSC y, según Ramos, con el respaldo político que no tuvo antes, están trabajando para modificar algunas de esas cosas. Primero, identificando qué hacen los funcionarios públicos y “a qué ocupación corresponde” cada tarea —cambiando el concepto del “escalafón”— y, después, asignándole un valor a cada una, para llegar finalmente a un nivel salarial según determinados parámetros de complejidad del trabajo, responsabilidad, escasez en el mercado, etcétera. Esa sería la base de una nueva carrera administrativa basada en esas ocupaciones (Búsqueda N° 2.088).
Ramos cerró su charla admitiendo que la “construcción de un Estado inteligente y con capacidad de provisión de políticas públicas eficientes e inclusivas, son desafíos pendientes” en la región. Y pidió “compromisos creíbles”.
Antes de él habló un veterano especialista argentino en estos temas, Oscar Oszlak, quien en 1972 hizo para las Naciones Unidas un trabajo sobre la administración pública uruguaya que es citado con frecuencia para referirse a problemas actuales, algunos diagnosticados hace ya casi medio siglo.
