Para el ciudadano común, la OPP, si le suena, probablemente sea por la participación que tiene esta oficina de Presidencia de la República en cuestiones relacionadas con el gasto, la gestión financiera de los entes y la inversión pública —apoyando al Ministerio de Economía—, de donde viene la segunda p de su sigla: Presupuesto. La primera es por Planeamiento; con una visión “estratégica y de largo plazo del país”, interviene en el “diseño de políticas y programas realizando estudios y la evaluación económica y social de las políticas y las regulaciones”, según la descripción formulada en la reestructura organizativa aprobada por decreto un año atrás. De esta última área se encargan dos divisiones.
Por medio de la Ley de Acceso a la Información Pública (18.381) Búsqueda solicitó a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) todas las evaluaciones realizadas por su División Análisis y Evaluación Económica y Social entre 2020 y 2023 inclusive. También pidió la totalidad de los estudios relativos a las “regulaciones” efectuadas en el mismo lapso. La información solicitada alude a algunas de las “actividades claves” de la repartición enunciadas en el decreto de reestructura: “Evaluar el impacto económico y social de políticas públicas, de acuerdo con una agenda a definir”; “elaborar acuerdos de mejora con las intervenciones evaluadas para el fortalecimiento de los servicios públicos a partir de los resultados de las evaluaciones efectuadas y realizar el seguimiento”; y “evaluar regulaciones existentes, así como el efecto de la aplicación de nuevas” que sean propuestas.
La respuesta, notificada el lunes 11, no aportó lo solicitado.
La OPP consignó que la División Análisis y Evaluación Económica y Social “informó que desde su creación realizó una evaluación” referente al impacto económico y social de las políticas denominada Evaluación del diseño y la gestión de las penas alternativas supervisadas por OSLA”, la Oficina de Supervisión de Libertad Asistida. Explicó que el expediente se pasó al Ministerio del Interior (MI), ya que esa cartera es la que “debe evaluar el daño que puede producir” la entrega de ese informe. La Asesoría Letrada del MI opinó que “podrá determinarse en el acto administrativo que la información requerida posee carácter reservada por comprometer la seguridad pública (art. 9 literal a de la Ley 18.381)”, en virtud de que “revela la estrategia policial para la prevención de delitos” o su averiguación. Interior se apoyó en eso para declarar “reservada por el término de 15 años” la evaluación del trabajo de la OSLA. Teniendo en cuenta esa postura, la respuesta firmada por el director de la OPP, Fernando Blanco, notifica que “no es posible acceder a lo solicitado”.
Si bien negó el acceso al informe de evaluación realizado, en el sitio web de la OPP está publicado un resumen ejecutivo de un análisis sobre la OSLA —junto a un par más, atribuidos a la División de Análisis y Evaluación Económica y Social, relativas a los centros CAIF, de 2021, y de las Casas de Desarrollo de la Niñez de ASSE, de 2022— que hace un diagnóstico en varios puntos críticos, en línea con lo señalado por el Consejo de Política Criminal y Penitenciaria, un órgano asesor del MI . En 2022, también las autoridades del Instituto Nacional de Rehabilitación habían señalado en el Parlamento que era “imposible” controlar el cumplimiento de las penas sustitutivas con los recursos disponibles, según consignó entonces El Observador.
Liberados
En ese resumen ejecutivo de la Evaluación: penas alternativas gestionadas por la Oficina de Supervisión de la Libertad Asistida, fechado en junio de 2023, la División Análisis y Evaluación Económica y Social aclara que fue hecha previo a la transformación de la OSLA en la Dirección Nacional de Supervisión de la Libertad Asistida (Dinasla) por la Ley 20.075, de 2022. El análisis lo realizó a partir de “entrevistas individuales y grupales con informantes calificados de OSLA”, de la “revisión de documentos, normativa y bases de datos, así como la observación del funcionamiento”.
Las primeras penas alternativas a la prisión en Uruguay se aplicaron desde 2003 y distintas normas posteriores incrementaron la cantidad de delitos que podían sustituir la cárcel por trabajo comunitario, la restricción a la circulación, el tratamiento del consumo problemático de drogas y alcohol o de las conductas violentas, que se combinan en distinta forma con medidas cautelares, libertad a prueba, trabajo comunitario por faltas, prisiones y arrestos domiciliarios. El documento señala que “un quiebre en esta tendencia” se dio con la aprobación de Ley de Urgente Consideración, en 2020, que eliminó un tipo de pena alternativa (suspensión condicional del proceso) y reemplazó las libertades vigiladas por libertades a prueba, restringiendo los delitos abarcados. Las penas alternativas son dispuestas por un juez en casos de delitos leves, cometidos por un infractor primario, como opción o complemento de la cárcel.
Según el resumen de la evaluación, las penas alternativas supervisadas por la OSLA crecieron “significativamente durante los últimos años”, desde 1.078 en 2018 a 19.634 en los primeros meses de 2022, superando el número de personas en prisión (13.693, de acuerdo al Informe del Comisionado Parlamentario de 2021). Del total bajo la vigilancia de la OSLA al momento de la evaluación, 54% estaban siendo supervisadas “activamente”, 20% se encontraban “a la espera de ser asignadas a la supervisión” y el 26% fueron implementadas pero aún debían ser consideradas como concluidas (o bien dispuesta su reiteración) por el Poder Judicial.
El informe ejecutivo describe que la OSLA contaba en 2022 con alrededor de “91 recursos humanos”, de los cuales cerca de 40% cumplía funciones de dirección, administrativas o jurídicas. El personal técnico era de 26 personas, que “debían supervisar 4.684 libertades a prueba, libertades vigiladas y suspensiones condicionales del proceso (lo cual da un ratio de un funcionario cada 180 supervisados), además de 3.467 faltas y casi 1.000 medidas cautelares”. El personal operativo y de monitoreo ascendía a 29, con el cometido de “supervisar 992 prisiones y arrestos domiciliarios (ratio de un funcionario cada 34 supervisados)”.
Esos números evidencian “carencias de recursos humanos en áreas sustantivas para asegurar los resultados (en particular técnicos y policías operativos), lo cual se constata en que había 4.000 personas en lista de espera” para el inicio de la medida alternativa a la cárcel. Según la OPP, los refuerzos de personal que hubo fueron en el área administrativa y “sin haber subsanado previamente algunas debilidades a nivel de procesos”. Con la Rendición de Cuentas que entró en vigencia en 2023, la Dinasla incorporó en marzo de ese año a 65 agentes.
Agrega, por otro lado, que si bien hay un cálculo del costo de la privación de libertad en dependencias carcelarias de unos US$ 1.000 por mes, según el Informe anual de la Oficina del Comisionado Parlamentario de 2021, “no se han realizado estimaciones recientes sobre el costo” del mecanismo de las penas alternativas.
El documento de síntesis cierra con un punteo de “principales hallazgos y recomendaciones”.
Según la División Análisis y Evaluación Económica y Social de la OPP, existía la percepción en la OSLA de que una “alta proporción de quienes son derivados tienen un perfil inadecuado para el cumplimiento” de las penas alternativas. Como hipótesis, lo atribuye a la “ausencia de un consenso entre los principales actores del sistema” y a la falta de asesoramiento por parte de la OSLA durante el proceso judicial.
Apunta que las prisiones y los arrestos domiciliarios —que fueron 992 en 2022— “se supervisan una vez al mes aproximadamente”, lo que desde la OSLA se considera “insuficiente y puede implicar un riesgo de reincidencia durante el cumplimiento de la pena”. Además, la OPP cuestiona que esas visitas se hacen “exclusivamente para constatar” que se cumple la pena “y no está previsto aprovechar el encuentro como forma de actuar sobre los factores de riesgo”.
Por otro lado, señala que la población que era supervisada por la OSLA “no suele realizar los tratamientos de salud mental, adicciones, o de aumento de la empleabilidad, por no estar previstos medios efectivos para ello. Los convenios con organismos de perfil social del Estado no suelen asegurar cupos” y la OSLA no cuenta con recursos para contratarlos en organizaciones no gubernamentales o clínicas.
El resumen plantea como recomendaciones “redefinir” los “productos” de la OSLA vinculados a tratamiento, pasando desde un rol de ejecutor (“que no está cumpliendo ni tiene la capacidad de hacerlo en las condiciones actuales”) hacia la supervisión de la ejecución por prestadores externos (en modalidad de convenio o contratos con organizaciones de la sociedad civil que proveen los servicios). También sugiere la evaluación de este programa, lo que requiere “el desarrollo de capacidades para la contratación, supervisión de los mismos, y el análisis de resultados”.
Asimismo, recomienda “identificar los gastos necesarios para implementar las mejoras en vigilancia y acceso a tratamiento de la población supervisada, y redistribuir gastos generados por ineficiencias (costos administrativos excesivos)”, así como realizar “mejoras en los procesos y sistemas de información tendientes a una gestión más eficiente, eficaz y pasible de ser monitoreada y evaluada”.
La Memoria de 2023 de la OPP, divulgada en estos primeros días de marzo, destacó “avances en varias áreas” a partir del diálogo con las nuevas autoridades de la Dinasla, como la implementación de tecnologías para la supervisión remota de los arrestros y prisiones domiciliarias, la informatización de la badse de datos de la población supervisada.
Regulaciones
Con respecto a las evaluaciones de “regulaciones existentes” pedidas por Búsqueda, la contestación de la OPP señala que “no se ha efectuado ninguna desde la creación” de la división.
La realización de evaluaciones de políticas públicas y de regulaciones no es la única tarea asignada de la División Análisis y Evaluación Económica y Social. Además de mantener el Portal de Transparencia Presupuestaria como una “herramienta de Gobierno Abierto”, en 2023 también dio apoyo a proyectos de ASSE, el INAU, ANEP y el Ministerio de Desarrollo Social, surge de la memoria anual de la OPP.
