La amplia delegación del Ministerio de Economía (MEF) que a fin de setiembre visitó la Comisión de Presupuesto integrada con Hacienda del Senado para defender la Rendición de Cuentas pasó por un momento incómodo cuando un legislador del oficialismo cuestionó el régimen de zonas francas, aludido en algunos artículos de ese proyecto de ley.
“Después de haber escuchado una oda a la zona franca me he convencido de que hay que transformar al Uruguay en una zona franca, porque de lo contrario lo que está sucediendo en el país es que tenemos empresas marginadas de todo beneficio tributario y empresas privilegiadas. ¿Cuáles son las privilegiadas? Las multinacionales, las grandes empresas capitalistas, la intermediación financiera, etcétera. (…) ¡Queremos una zona franca para el sector agropecuario! ¡Queremos poner a toda la ganadería, a toda la lechería en zona franca!”, reclamó el senador y presidente cabildante Guillermo Domenech. “No estoy objetando que se cree la Dirección Nacional de Zonas Francas” propuesta en ese articulado, sino “poniendo en tela de juicio el régimen”, aclaró.
Esta semana repitió el planteo y dijo que su grupo político empujará en 2022 para plasmarlo en una “reforma tributaria”. La postura de Cabildo Abierto, crítica con ese y otros esquemas que dan exoneraciones como estímulo a las inversiones, se da al mismo tiempo que los enclaves libres de impuestos se expanden, en parte con impulso del actual Poder Ejecutivo. De hecho, el canon pagado al Estado por los explotadores de las zonas francas aumentó en 2020 respecto a los años previos.
Según datos del MEF obtenidos por Búsqueda por medio de un pedido de acceso a la información pública, por ese concepto el conjunto de las zonas pasó de pagar US$ 7.054.970 en 2019 a US$ 8.013.012 en 2020, un incremento en dólares corrientes de 13,6%. A su vez, en los primeros nueve meses de 2021 el Estado recaudó US$ 6.727.413 por ese canon, que varía según el contrato con cada explotador pero que puede asumirse como un indicador indirecto del nivel de producción en esos enclaves al estar fijado, en general, en función de la actividad.
El aumento en 2020 se explica, en parte, a que Cuecar S.A. —sociedad del grupo UPM— realizó un primer pago por la zona franca de 380 hectáreas en torno a Pueblo Centenario, en Durazno, donde construye una planta de pasta de celulosa, papel y energía.
El pedido al amparo de la Ley 18.381 requirió datos discriminados de cada uno de los enclaves. Pero el MEF los denegó invocando artículos de esa norma que permiten declarar informaciones “secretas” o “confidenciales” como excepción; el mismo criterio habían adoptado en 2018 las anteriores autoridades para negar datos a Búsqueda (Nº 1.951).
Ahora, ante el nuevo pedido, el MEF tampoco entregó información sobre la “cantidad de proyectos para instalar nuevas zonas francas” presentados, el detalle de su “propósito, eventual ubicación, etcétera, y el estado actual de los respectivos trámites”. En su respuesta alegó que esas cuestiones revisten el “carácter de confidencial, en atención a que el proyecto de inversión en virtud del cual estos se evalúan detenta información administrativa, jurídica y económico-financiera de pretensas empresas desarrolladoras” que podrían “ser de utilidad para posibles competidores”.
La última zona en ser aprobada por el Ejecutivo fue, en junio, World Trade Center Punta del Este, un emprendimiento de los mismos empresarios de las torres libres de impuestos en el Buceo. El edificio en la avenida Gorlero y la calle 21 empezó a ser construido en setiembre; el explotador aún está en plazo para hacer el primer pago del canon establecido.
Otra está en trámite de aprobación en el MEF desde marzo y el presidente Luis Lacalle Pou la ha mencionado como parte de un empuje de las inversiones en Colonia. La Zona Franca del Plata, promovida por el empresario Francisco Ravecca y Daniel García, aspira a posicionarse allí como un “centro de desarrollo” en las áreas de software, servicios compartidos, outsourcing y finanzas (Búsqueda Nº 2.135).
En Artigas —otro departamento gobernado por un intendente blanco—, el Ejecutivo considera dar el régimen de zona franca como estímulo a la instalación de industrias y laboratorios vinculados al cannabis en Bella Unión, informó El País en junio, en el marco de una visita de Lacalle Pou.
Régimen en expansión
En el Uruguay existen zonas francas explotadas por privados y por el Estado (Nueva Palmira) que, a su vez, pueden albergar a empresas “usuarias” directas o indirectas del régimen, que producen bienes o prestan servicios de distinto tipo en general con destino a la exportación. Las ventajas de exoneración total de todo tributo nacional —salvo los aportes a la seguridad social— que otorga suponen para el Estado una renuncia de recaudación o “gasto tributario” que, en teoría, se compensa con la mayor actividad generada por la inversión asociada. Sin embargo, es limitada la información disponible sobre la eficiencia de ese “gasto tributario” asociado a tales beneficios.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hizo algunos señalamientos críticos al régimen en su Revisión de política de la inversión: Uruguay, presentada a mediados de este año. Entre otras cosas, recomendó rever la necesidad de los incentivos fiscales “generosos” , así como establecer requisitos “claros y aplicados uniformemente para recibir una exención fiscal de zona franca hasta que se eliminen” (Búsqueda Nº 2.132).
Ana Alfie, que como directora del Área de Zonas Francas integró la delegación que visitó la Comisión de Hacienda del Senado donde Domenech cuestionó el régimen, dijo que en la década de los 90 había siete enclaves y unos 450 usuarios, y comparó eso con los datos actuales de 14 y 1.200, respectivamente. En la respuesta del MEF se indicó que los usuarios “indirectos” a fin de setiembre pasado eran 739, principalmente de Zonamerica (444), Zona Franca Florida S.A. (98), Cuecar S.A. —la futura planta de UPM 2— y Lideral S.A. —Libertad— (53).
A partir de datos de los “censos” en todas las zonas francas —el último con datos de 2018, ya que los de 2019 y 2020 todavía están en proceso de “armado” y “relevamiento” en cada caso—, Alfie afirmó que en un “año promedio” el “régimen (...) genera el 4% de las inversiones, el 5% del Producto Interno Bruto y el 30% de las exportaciones”, además de 15.000 empleos directos.
El dron y el capital
El cuestionamiento al régimen volvió al debate público años atrás cuando el anterior gobierno del Frente Amplio confirmó, en un acuerdo con la empresa finlandesa UPM, que le otorgaría un nuevo enclave para instalar allí su segunda fábrica de pasta de celulosa en el país. Entonces, algunos dirigentes empresariales pidieron que se den condiciones de costos similares al resto de las firmas que actúan fuera de territorios francos; esa es una bandera que tomó Cabildo Abierto, un partido que integra la coalición de gobierno pero que en los últimos días enfatizó sus matices en distintos asuntos.
El canon comprometido por UPM 2 fue de US$ 1,05 millones anuales a partir de la autorización. Luego, cuando empiece a operar la fábrica que se construye en Pueblo Centenario, el monto anual se duplica si la producción es menor a 2 millones de toneladas de pasta de celulosa y pasa a US$ 3,4 millones si es mayor. Adicionalmente, durante los primeros 20 años la empresa tendrá que abonar US$ 3,5 millones anuales.
El contrato firmado —cuestionado durante la campaña electoral por Lacalle Pou por considerar excesivo el costo económico asumido para el Estado— también modifica el canon para UPM Fray Bentos S.A., el enclave donde opera la primera planta en Uruguay del grupo finlandés: a partir de octubre de 2034 será de US$ 2,1 millones anuales.
Para Domenech, presidente de Cabildo Abierto, las empresas de la cadena forestal están “fuertemente subsidiadas”, dijo el martes 14 en Radio Sarandí. ¿Qué sucedería si, por ejemplo, colocamos todas las plantas de Conaprole en zonas francas, si exoneramos a todos los productores de carne, leche y granos de Contribución Inmobiliaria, Primaria, Imeba y todos los otros tributos? Habría una explosión llamativa de esas actividades (...). Hay una competencia absolutamente desigual entre los distintos rubros de la agropecuaria, cosa que tendría que corregirse”.
“Hemos reclamado y vamos a hacer mucho hincapié el próximo año. Hay que hacer una reforma tributaria que evite esta situación que se está dando, que para estimular cualquier tipo de inversión hay que asegurarle todo tipo de exoneraciones. ¿Esto qué nos quiere decir? Que los pequeños y medianos productores agropecuarios, comerciantes, industriales del Uruguay tienen un peso de tributación que los hace prácticamente inviables y que cualquiera que viene de afuera tiene que ser liberado de esa tributación”, agregó el senador cabildante.
Una visión desde las compañías extranjeras sobre la cuestión de los impuestos y las ventajas ofrecidas por Uruguay la dio, en setiembre, la ejecutiva principal de PepsiCo para América Latina, Paula Santilli, quien se reunió con Lacalle Pou en la Torre Ejecutiva para destacar una inversión de US$ 64 millones que ampliará su industria de concentrados de bebidas en la zona franca coloniense. Entrevistada en El País, la argentina contó su conversación con el mandatario: “Le agradecimos esa institucionalidad increíble que Uruguay tiene, la economía sana, la seguridad jurídica. El capital es como que está volando en un dron arriba de Latinoamérica y el capital baja a los lugares donde son estables y hay seguridad jurídica y sabemos que las reglas son claras. La zona franca es la razón por la que estamos en Colonia, si no, estaríamos en otro lado”.
