Indica que “un síntoma claro de ello, tal como si no se quisiera nombrar o designar a la reforma agraria como tal, es que la nueva institucionalidad no llevó el nombre de Instituto Nacional de Reforma Agraria”.
“Los sectores políticos batllistas, socialistas y comunistas intentaron avanzar hacia un marco regulatorio más radical, como forma de modificar la realidad social agraria existente”, advierte el sociólogo.
Y considera que “en los tres casos se aprecian propuestas más ambiciosas que la finalmente negociada y aprobada en 1948”.
“Como rasgo común tuvieron la pretensión de conformar un ente autónomo, un elemento para nada innovador si se toma en cuenta el texto consagrado y que era una demanda sumamente extendida en la época”, acota.
Para Juncal, “sí se pueden encontrar peculiaridades respecto al tipo de representación en el directorio, a las fuentes de financiamiento y al rol de las expropiaciones en la ‘reforma agraria’ que pretendieron impulsar”.
Instituto Nacional de Colonización fachada
Fachada del Instituto Nacional de Colonización
Habitar y trabajar
Antes de eso, en 1921 se promulga la ley 7.377 que autoriza al Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) a otorgar préstamos sobre tierras destinadas a la agricultura, y facultaba a la Comisión Asesora de Colonización para adquirir campos destinados a ser fraccionados y adjudicados a los colonos, con la previa conformidad del BHU, por un máximo de 73 hectáreas.
Así lo relata el libro El acceso a la tierra en cuestión: Dependencia y autonomía en la colonia Raúl Sendic Antonaccio en Bella Unión, publicado en 2014.
Los autores del mismo son varios investigadores y docentes de las facultades estatales de Agronomía y de Ciencias Sociales, entre los cuales figura el actual subsecretario del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), Matías Carámbula, y las coordinadoras del trabajo son la agrónoma Marta Chiappe y la licenciada en Ciencia Política, Nancy Espasandín.
En esa publicación recuerdan que por esta ley “se obligaba a los colonos beneficiarios del préstamo a habitar la finca adjudicada y a trabajar la tierra por sí mismo o con la familia, o a explotar en su chacra industrias agrícolas o granjeras, fomentando de este modo la erradicación del campo de las familias”.
Luego, en 1923, la ley 7.426 introduce una modificación que “amplía a un máximo de 75 hectáreas la extensión a adjudicar, y crea la sección de fomento rural y colonización”, indica.
Comenta que ese mismo año, a través de la ley 7.615 se autoriza al Poder Ejecutivo a emitir un empréstito que se denomina Fomento rural y colonización, y en 1929 se aumenta el capital de la sección Fomento rural y se dan normas para las operaciones a efectuar.
En su programa de gobierno 2025-2030, el Frente Amplio determinó como meta incorporar 25.000 hectáreas al Instituto de Colonización
Como parte del repaso de la normativa, realizado en el libro, sus autores señalan que entre 1932 y 1945 se promulgan las leyes que habilitaban a conceder préstamos para explotaciones agropecuarias, se aumenta el capital de la sección de fomento rural y colonización del BHU y se actualizan nuevas expropiaciones.
En mayo de 1945 la Comisión Nacional de Fomento Rural organizó en Paysandú el Congreso Nacional de la Colonización, donde reunió a delegados de instituciones oficiales, del Banco de la República, BHU, facultades, ANCAP, MGAP, Consejo de Educación Primaria y Normal, Instituto Nacional de Investigaciones Geográficas, las intendencias, legisladores y representantes de gremios y sindicatos vinculados al agro, tales como la Federación Rural, maestros, agrónomos y otros.
“Todos sentimos la necesidad de la reforma de nuestro régimen agrario; todos advertimos que él no satisface los requerimientos actuales, ni ofrece perspectivas al progreso de nuestro pueblo (...) Este congreso tiene esencialmente la misión de abrir a la conciencia colectiva la claridad de un cauce, y volcar en él, de ser posible, aquel poder de voluntad que siempre demanda el logro de un designio grande (...) El propósito que mueve la celebración de este congreso desborda el sentido particularista de su denominación y aspira a dar su contribución al estudio de las líneas matrices de una orientación agraria que contemple con las posibilidades del incremento de la producción, una mayor justicia distributiva y una mayor seguridad de bienestar colectivo”.
Esta fue una parte del discurso del exsenador colorado César Mayo Gutiérrez, en la sesión inaugural de ese congreso, realizado el 19 de mayo de 1945 en el teatro Florencio Sánchez, de Paysandú.
Ese congreso sentó las bases para la creación del INC, al contar con la presentación de varias propuestas de proyectos de creación de una institución especializada en colonización.
“Muchos” artículos de estos proyectos fueron recogidos por la ley 11.029, promulgados en 1948 y presentados en el Congreso Nacional de Educación Primaria y Normal, cuando se fundó el INC, indican.
Etapas: una más prolífica
En este libro los autores, con base en un trabajo del ingeniero agrónomo y exdirector de Colonización (2005-2011 y 2015-2019), Miguel Vassallo, consideran cuatro etapas en la historia de la colonización en Uruguay.
La primera se remonta a la segunda mitad del siglo XIX, y estuvo caracterizada por “iniciativas de colonización privada con acuerdo del gobierno”, en la que inmigrantes europeos eran asentados en tierras fiscales o adquiridas para la colonización.
La segunda etapa, que abarcó el primer Batllismo (1905-1923), fue el Estado el que asumió la política de colonización a través de la Comisión Honoraria de Colonización. En total se asignaron “21.428 hectáreas con propiedad privada de la tierra”, según Vassallo.
Indica que la tercera etapa (de 1924 a 1947) se centró en la acción del BHU, que a través de su sección de fomento y colonización financió la adjudicación de “199.435 hectáreas”.
En tanto que la cuarta etapa, que fue la “más prolífica” en materia de colonización, comenzó con la creación del INC, y entre 1948 y 1997 se colonizaron “más de 300.000 hectáreas”.
No obstante, “la existencia de un marco jurídico proclive a la transformación estructural de la tenencia de la tierra, la tasa anual de compra de tierras y la entrega de tierras fueron inferiores a la etapa anterior”, sostuvo.
El exdirector de Colonización detalló que entre 1985 y 1989 el INC compró 5.809 hectáreas, entre 1990 y 1994 adquirió 19.513 hectáreas, en el período de 1995 a 1999 solo sumó 3.280 hectáreas, y entre 1999 y 2004 fueron adquiridas apenas 45 hectáreas.
Mientras que en el primer gobierno del Frente Amplio (2005-2009) ese instituto compró 42.840 hectáreas, en el segundo (2010-2014) adquirió 50.772 hectáreas, y en el tercero (2015-2019) sumó 33.187 hectáreas, según datos del INC. La información señala que entre 2020 y 2024, durante el gobierno de la Coalición Republicana, liderado por el presidente Luis Lacalle Pou, el INC adquirió 10.200 hectáreas.
En esa reciente administración hubo una definición política respecto a priorizar la gestión en la adjudicación y administración de la cartera de tierras y no en ampliarla. Además, a modo de argumentación, se consideraron las restricciones financieras establecidas en el marco de la emergencia sanitaria del Covid-19.
Con el retorno del Frente Amplio al gobierno, que en su programa determinó la meta de incorporar 25.000 hectáreas a Colonización, la política de tierras vuelve a poner al Estado en un rol activo en el mercado de campos, algo que provoca reacciones contrarias de sectores políticos, como el Partido Nacional, y del agro, como la Asociación Rural del Uruguay.
La discusión histórica por el tema de las tierras y la intervención estatal se reaviva en los diferentes ámbitos, sea en el Parlamento, en la interna del Poder Ejecutivo, en las gremiales agropecuarias y en el académico.
Pero esto se da en un contexto mundial y local, con cambios económicos, culturales y sociales, que también suponen una parte de la discusión en cuanto a la vigencia de la función colonizadora del Estado, y a la necesidad de innovar y adecuarse a los tiempos.
“En la actualidad la realidad es bien distinta, porque se transita un período con una economía agraria que registra récords anuales en exportaciones (en los últimos años más de tres cuartas partes del total de las colocaciones en el mercado internacional provienen del agro), y que se acompasa con un importante dinamismo del mercado de tierras en materia de compraventa y arrendamiento desde 2003 en adelante”, señala Juncal, en su tesis.
Y plantea que, en este contexto, “hace mucho tiempo se dejó de hablar de reforma agraria”, y “aunque es difícil augurar qué sucederá en el futuro, de cualquier forma, convendría echar un vistazo a la historia del INC”.
