Desde que el PIT-CNT comenzó la recolección de firmas para promover un plebiscito de la seguridad social, los críticos de la propuesta insistían con una pregunta: ¿quién paga los cambios? Antes de que se hayan entregado ante la Corte Electoral las papeletas necesarias para que exista la consulta popular a efectuarse el próximo domingo 27, los técnicos del Banco de Previsión Social (BPS) presentaron un estudio que aseguraba que, de aprobarse, generaría necesidades fiscales que equivaldrían a subir la tasa del IVA a 35%.
Ese cálculo se basó en que, si se aprueba el plebiscito, el Estado deberá destinar US$ 1.037 millones más para pagar la equiparación del monto de las pasividades mínimas con el salario mínimo nacional (SMN), uno de los tres puntos que establece la papeleta. Pero en el PIT-CNT tienen una interpretación diferente: ese costo sería de US$ 460 millones y se puede financiar con “impuestos directos”, pagados por los “más ricos”.
El economista Bruno Giometti, asesor de la central sindical, aseguró que, si bien no se propone eliminar las exoneraciones fiscales, se plantea hacer una revisión y acoplar el gasto tributario a los niveles de la región. Así, se lograrían ingresos por US$ 2.000 millones anuales. Pero ¿cuáles son las exoneraciones del BPS y cuánto dinero deja de recibir por renunciar a cobrar esa tasa de aportes?
La Asesoría Económica y Actuarial del BPS publicó recientemente un informe que analiza la evolución de los importes que el BPS deja de percibir como consecuencia de las exoneraciones entre 2006 y 2023.
El período analizado incluye un cambio significativo para las exoneraciones. La reforma tributaria de 2007 estableció la reducción de la tasa de aporte patronal jubilatorio desde el 12,5% a 7,5% y, como contrapartida, derogó todas las exoneraciones y reducciones de alícuotas especiales, salvo para algunas excepciones (las iglesias, la enseñanza, las establecidas en los tratados internacionales, las otorgadas a las cooperativas, entre otras).
El BPS registra las exoneraciones de aportes patronales como “pérdidas de recaudación” y la más reciente reforma jubilatoria, aprobada en abril de 2023, estableció que debía haber una compensación por esta baja de la recaudación por parte de Rentas Generales.
El análisis destaca que entre 2010 y 2019 las pérdidas “crecen en términos constantes, pero generalmente a tasas decrecientes”. En 2020, en cambio, hay un efecto producto de la pandemia de Covid-19: por la reducción de la actividad, hubo una disminución abrupta de las pérdidas por exoneraciones (del 8,5%) y los años siguientes se retomó el crecimiento. En 2023, las resignaciones totalizaron un monto de US$ 235,8 millones.
Si se compara el año 2006 —el primero considerado en el estudio— con 2008 —posreforma tributaria—, las pérdidas por exoneraciones se redujeron en US$ 456 millones. De ese total, casi US$ 400 millones corresponden al sector de aportación de “Industria y Comercio” (el 87,7%).
Si se tiene en cuenta la estructura del tipo de aportación (es decir, las distintas “cajas” que tiene el BPS), la gran mayoría de las exoneraciones se dan en “Industria y Comercio” (representan el 96,5% del total). Un 3% de las pérdidas se dan por el no cobro de aportes de la “caja” Civil y otro 0,5% por el sector de la construcción.
En 2006, las exoneraciones en Industria y Comercio representaban el 91% del total, al tiempo que las de la “caja” Civil eran más del doble que las actuales: 8,3%.
Industria y Comercio
Las exoneraciones son, en términos técnicos, una “dispensa legal del pago total o parcial de una obligación tributaria”. Históricamente, el sector de Industria y Comercio es el que más ha sido favorecido por estas excepciones, aunque con cambios en los criterios a lo largo del tiempo.
En 1991, por ejemplo, se resolvió que las radios del interior del país no tendrían que pagar los aportes patronales jubilatorios de sus empleados. La dispensa luego se amplió en 2004 a las emisoras de Montevideo.
La industria manufacturera, en tanto, obtuvo el beneficio de descontar parte del aporte patronal en 1995 y la tasa llegó al 0% en junio de 2001. También fueron beneficiados el transporte urbano de pasajeros y el suburbano, las mutualistas y las instituciones de enseñanza privada.
La reforma tributaria recortó buena parte de esas exoneraciones, pero la “caja” de Industria y Comercio es la que causa mayores pérdidas al BPS por las exoneraciones de los aportes. El efecto de la ley está reflejado en los montos que el organismo deja de perder por este concepto. En 2007, no recaudó casi US$ 708 millones, mientras que a partir de 2008 esas pérdidas se redujeron a cerca de US$ 226 millones, en valores corrientes actualizados a diciembre de 2023.
Tanto las mutualistas como la enseñanza privada y las instituciones culturales son los dos sectores que más exoneraciones patronales reciben en proporción (representan el 50% y el 30% del total de Industria y Comercio, respectivamente), seguidas por el transporte, que representa un 6,8% de las pérdidas por exoneración de 2023.
Construcción
El sector de la construcción tiene un sistema particular de aportación para su rubro. Según el presupuesto de la mano de obra, se aplica una tasa global llamada Aporte Unificado de la Construcción. En este aporte se incluyen las retenciones de trabajadores y empleadores, las contribuciones para el Sistema Nacional Integrado de Salud y los seguros por accidente. Con la reforma tributaria, la tasa global se redujo del 76% al 70%, lo que derivó en una baja del aporte patronal desde 12,5% a 7,5%.
En este sector hubo un descenso de los importes que se resignan en 2008 y 2009. En los años posteriores, los datos muestran cierta “estabilidad” —interpretan los autores del estudio— hasta 2015, cuando las pérdidas por esta dispensa fueron en torno a US$ 1,2 millones. El incremento en este año se dio como consecuencia de un aumento de los montos gravados en las obras que se realizan en las instituciones culturales y en las mutualistas.
La pandemia, en tanto, mostró una caída en las resignaciones del BPS que volvieron a aumentar en los años siguientes. En 2023, el organismo previsional resignó de recaudar US$ 1,2 millones por exonerar aportes patronales.
“Caja” Civil
Hasta la reforma tributaria, eran varios los organismos estatales que estaban exonerados de pagar la tasa de aportes patronales al BPS. Pero la ley aprobada durante el primer gobierno del Frente Amplio suprimió “prácticamente todas”, destaca el informe.
Los entes autónomos y los servicios descentralizados comenzaron a aportar el 7,5% del salario nominal del trabajador y para la Intendencia de Montevideo se estableció una reducción gradual desde el 19,5% al 16,5%. Un año después, en 2008, entró a regir un régimen especial para los trabajadores de la Universidad de la República.
La incorporación de esta dispensa después de la reforma tributaria provoca que la evolución de las pérdidas en este sector sea diferente al registrado en Industria y Comercio. A partir del 2010 se dejan de producir variaciones “significativas”. La pérdida por exoneración en 2023 fue de US$ 7,2 millones, un 5,3% que en el año anterior.
