Gustavo González Amilivia, el hoy jefe de la Dirección General Impositiva (DGI), sostiene que el cargo le da una mejor perspectiva para mirar el funcionamiento del Estado desde adentro; “fui funcionario de DGI por 14 años, no es que nací de un repollo en estas cosas, pero ahora tengo una posición privilegiada”. Lo que ve son algunas características y formas de funcionamiento de organizaciones estatales que podrían mejorar. En ese sentido, la oficina recaudadora está procesando algunas transformaciones internas y hacia afuera.
“Hay algunas características del sector público que hacen, no que sea intrínsecamente ineficiente en la asignación de recursos, pero sí que la tenga difícil, por lo pronto. Hay un conjunto de incentivos que son comunes a todas las organizaciones públicas, que por lo general confluyen en resultados que pueden ser ineficientes desde el punto de vista de la asignación (de los recursos). Para empezar, no hay competencia y cada organización pública es la única en su materia; nosotros, por ejemplo, recaudamos impuestos y no competimos con nadie”, reflexionó al disertar en las XVI Jornadas de Ética y Administración Tributaria, el miércoles 16.
Otra: mientras las organizaciones privadas venden bienes y servicios, qué hacen las del sector público en general es algo “completamente difuso”, y esa falta de claridad respecto a qué se produce “confabula contra la eficiencia en la asignación de los recursos” y la medición de resultados, afirmó González Amilivia.
Las siguientes características que identificó son, dijo, “archisabidas”: la inamovilidad de los funcionarios públicos y el voto de estos. “Y ojo que no estoy dando opiniones, esto son consideraciones estudiadas en la literatura especializada, en particular en economía del sector público. No es algo específico en Uruguay (...). En general, los funcionarios tienen reaseguros importantes para mantenerse en la plantilla. Y el voto de los funcionarios se considera como un factor que incide en opciones electorales que refuerzan el crecimiento del sector público. No quiere decir que un funcionario no pueda votar a favor de (Javier) Milei, me refiero en términos de tendencia”, ejemplificó.
Para el director general de Rentas, al mismo tiempo que están estas características que atraviesan al Estado, “también es reconocida la existencia de fallas de mercado” o “de información y de competencia, además de problemas de desigualdad”, que hacen que “la intervención pública” sea “deseable. El Estado resuelve cosas que la economía de mercado no puede resolver. La intervención es deseable aún cuando se sabe que puede ser ineficiente. Ahora, que existan incentivos o características estructurales que nos conduzcan a hacer un uso ineficiente de los recursos no quiere decir que tengamos licencia” y las “ineficiencias no pueden ser de cualquier tamaño”.
“Esto sí es una opinión”, prosiguió, y enunció, antes de referirse de forma específica a la DGI: “La asignación eficiente de los recursos en el ámbito de las organizaciones públicas es un imperativo ético”.
La “creencia” de los impuestos insoportables
“Nuestro negocio es hacer cumplir las obligaciones tributarias en tiempo y forma”, el “enforcement”, y es una “particularidad” que el objetivo de la DGI esté claro. “Eso facilita la evaluación y medición del desempeño”, por ejemplo, a través de compromisos de gestión y metas institucionales que la institución aplica desde hace 20 años como un “punto de partida mejor para ser más eficientes”.
“Sin embargo, tenemos un problema —tenemos muchos— que es la incertidumbre. No conocemos de antemano cuáles son las características y los comportamientos de los contribuyentes, sus procesos de decisiones” y, frente a eso, la Impositiva debe “lidiar con la escasez de los recursos finitos. No (solo) nosotros, porque somos una administración (tributaria) con una restricción de recursos severa; es un problema de cualquier organización pública. En nuestro caso, la diferencia entre nuestras capacidades y lo que deberíamos hacer, la brecha es enorme. Pero ocurre en cualquier administración tributaria”, reflexionó.
A continuación, González Amilivia planteó que, ante este panorama, se presenta un “primer dilema ético y es qué tipo de organización” se es. “Desde mi perspectiva, lo que he visto y he podido experimentar en la dirección general —fui funcionario de DGI por 14 años, no es que nací de un repollo en estas cosas, ahora tengo una posición privilegiada, me puedo meter en todo— es que las organizaciones públicas tienden a ser organizaciones cero riesgo. Tienen un sistema de normas, una estructura, que las conduce a no asumir riesgos. ¿En nuestro caso cómo se materializa eso? (...) Relevamos un incumplimiento de un contribuyente y procuramos la corrección y el cumplimiento completo de todo el incumplimiento que fue relevado. A eso dedicamos generalmente los recursos. Eso tiene un problema de diseño, si se quiere, y depende de que el incumplimiento ocurra. Necesariamente los contribuyentes tienen que incumplir para que nosotros actuemos”, describió. “No quiere decir que la DGI o las organizaciones públicas en general no actúen también preventivamente respecto del cumplimiento de sus objetivos, lo hacen. Lo que digo es que hay un sistema de normas y una organización que en general conduce a eso. Y cuando no se revelan incumplimientos, no se actúa, lo cual no quiere decir que no estén ocurriendo; están ocurriendo, pero como no se están documentando, no (se) actúa y en general no pasa nada porque, justamente, no forma parte de la escena de lo que debe ser sancionable”, añadió.
Desde esa perspectiva crítica, el jerarca aludió después al cambio de modelo que tiene en marcha la DGI. “Una alternativa de eso es trabajar preventivamente, entender mejor cómo son los procesos de toma de decisiones —en nuestro caso— de los contribuyentes y procurar que cada uno se acerca más al nivel de cumplimiento que debería tener según lo que establecen las normas. Eso supone trabajar con otros conceptos, como confianza justificada, autorregulación supervisada, colaboración, por supuesto, una inducción sobre la base de amenaza de sanciones, pero con un esquema más estratégico”.
El Plan Estratégico de Gestión 2025-2029, aprobado en julio pasado, instaura un modelo orientado a “prevenir los incumplimientos” de pago, llegando “oportunamente a los contribuyentes con la información necesaria y los dispositivos adecuados para que puedan cumplir a bajo costo”, bajo la “lógica de que evadir es siempre una mala idea, reservando la sanción” como “último recurso”.
Con la lógica de una “organización riesgo cero”, señaló, en general eso ha llevado —“y la DGI tiene historia acumulada en esto— a situaciones de perder-perder, porque lo que termina pasando es que los contribuyentes acumulan deudas y cuando se enfrentan a un caso con la DGI la situación es irresoluble, el contribuyente es insolvente y en muchos casos (esa circunstancia) cuestiona la viabilidad de su negocio. Y además genera la creencia de que los impuestos son insostenibles. Es una opinión, pero basada en evidencia: buena parte de la creencia de que tenemos (de que en Uruguay existe) una carga tributaria alta y que los impuestos son insostenibles deviene en parte de las experiencias con la administración tributaria. Los impuestos, por definición, no son confiscatorios; lo que sí, en muchos casos, se vuelve difícil de solventar económica y financieramente son las sanciones y toda la punición asociada al incumplimiento”. Llegar a eso, observó, “es costoso para la organización, para los ciudadanos, para los contribuyentes”; es un “lugar donde nadie gana o donde los problemas se resuelven de la forma menos beneficiosa para la sociedad”.
La alternativa —insistió— es trabajar de forma “más preventiva” de los impagos. “A veces menciono esto de no matar la gallina de los huevos de oro y se confunde con la idea de que vamos a perdonar (a los deudores tributarios), y no se trata de eso. Se trata de ayudar a los contribuyentes a tomar mejores decisiones”.
“Dilemas” para la DGI
El titular de la DGI ató esta mirada a la convocatoria de las jornadas y planteó que surge un “primer dilema ético” desde la perspectiva de las organizaciones: “¿Explicitamos cuál es nuestro negocio y decimos cómo queremos trabajar con cada uno de nuestros problemas y justificamos esas elecciones? ¿O explicitamos solamente lo que somos capaces de hacer? No es cómoda la respuesta, pero el dilema está ahí”.
El “segundo dilema ético, y eso quizás no es exclusivo de la administración tributaria, es que hay un contexto facilitador de la creación de cierta cultura organizacional, en parte por la verticalidad de las organizaciones públicas, por el tipo de normas que nos regulan”, que “refuerzan esta cultura donde los funcionarios públicos” demandan “perímetros claros de dónde comienza y dónde terminan” sus responsabilidades, afirmó. “Nos lleva mucho a esto de: ‘bueno, yo hice lo que me indicaron que había que hacer’ y me voy a casa tranquilo (...). Está bien, en realidad, la cuestión”, a su entender, es “hasta dónde los funcionarios públicos tienen espacio para preguntarse para qué sirve” el trabajo que realizan, señaló. Para González Amilivia, hay funcionarios que se hacen esa pregunta “permanentemente”, pero no visualiza “espacios que permitan este tipo de interpelaciones de manera más sistemáticas. ¿Por qué es relevante? Porque entender el propósito de lo que hacemos (...) hace la diferencia en cuanto al resultado”.
“Otra vez aparece un segundo dilema y es: uno puede tener una organización donde los funcionarios cumplen órdenes, completan checks, ‘hice todo lo que me pidieron’. O trabajan con más autonomía, lo que no quiere decir en anomia y que no haya un sistema de autoridad”, sino que “se impliquen” y “se comprometan”.
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