—Resumidamente, ¿cómo evalúa el proceso del Diálogo, del que no participaron los partidos tradicionales, y qué resultados destaca?
—Es importante reivindicar el diálogo como una forma de hacer política en Uruguay, que sigue siendo un elemento que nos diferencia en el mundo.
Era parte de lo que el Frente Amplio anunció en la campaña electoral y, por lo tanto, cumplió. Tuvimos esa fricción inicial que todos conocemos, en la que el Partido Nacional, el Partido Colorado y el Partido Independiente decidieron no participar. No así Cabildo Abierto, que participó —y quiero hacer un reconocimiento explícito— muy constructivamente durante todo el proceso, más allá de los acuerdos y disensos.
Fue un proceso en el que hubo muchos insumos provenientes de la academia, de la sociedad civil y del sistema político, y, a partir de eso, se construyó el documento propio del Diálogo, no del gobierno. Y hay un gran acuerdo, que para mí es lo que deberíamos señalar en primer lugar, sobre la necesidad de fortalecer el sistema de protección a la infancia y la adolescencia. A la misma vez, se avanza sobre otras áreas para constituir una agenda. Los tiempos, el cómo, con qué instrumentos, con qué oportunidad, es el Poder Ejecutivo el que tiene que valorar cómo va a procesarlo.
—Del documento de síntesis, ¿cuánto tiene de lo que estaba en la intención del gobierno?
—Hay dos elementos que para nosotros eran prioritarios y que emergen como una prioridad clara en el propio documento. Uno es la infancia y el otro tiene que ver con la edad de retiro. Entendíamos que había espacio para mejorar y dar más libertad a las personas de acceder a una jubilación a los 60 años, por un lado, asegurando la sostenibilidad intertemporal de las finanzas —es decir, que sea actuarialmente neutro—, pero, a la misma vez, priorizando a los sectores de menores ingresos, en condiciones similares a lo anterior de la reforma del 2023.
Las tasas de reemplazo que vamos a recibir van a ser menores a los 60 años que los 65 años, por lo tanto, la estructura de incentivos sigue estando y sigue reconociendo como la edad normal de jubilación los 65. Hay un segmento de la población con trayectorias laborales más precarias, que, en la medida que tenemos un pilar solidario, va a asegurar que puedan acceder a jubilaciones (anticipadas). En la situación actual, estaríamos diciendo que aproximadamente un tercio de los que generan causal jubilatoria podrían jubilarse con estas condiciones. Es un cálculo que hemos hecho con el BPS y, de vuelta, lo hemos hecho de tal manera que, desde el punto de vista del impacto fiscal, es neutro. Es parte de una ingeniería que tenemos que trazar y administrar, pero es viable.
—El documento plantea la idea de crear un organismo del Estado que administre las cuentas de ahorro individual, absorbiendo las tareas comerciales que hoy ejecutan las AFAP, y establecer un mecanismo de “licitación” para los fondos previsionales en el que ahí participan las AFAP en el manejo de los portafolios de inversión. ¿Cuál es la lógica detrás de esto, en términos de eficiencia y rentabilización de los ahorros?
—El primer comentario es: esto es una recomendación.
—Entonces, ¿cuál es la postura del Poder Ejecutivo?
—Creemos que sigue habiendo un espacio de mejora importante en el vínculo que tienen las AFAP con sus clientes. Son mercados que reaccionan relativamente poco a las deficiencias relativas distintas de los actores que operan ahí, en particular las AFAP. ¿Cuál es el valor más importante que le aportan las AFAP al régimen de cuentas individuales? La administración profesional de las carteras de inversión de los fondos que están en las cuentas individuales. El componente comercial no debería ser el principal factor que atrae a una persona a una AFAP, debería ser el desempeño relativo en la valorización del fondo previsional.
El elemento de diagnóstico lo compartimos. Simultáneamente, no estamos diciendo que vamos a transitar en el camino específico de una reforma, dicho como está establecido en el Diálogo. El Diálogo es eso, una recomendación. No es el Poder Ejecutivo.
—¿No está resuelto que el camino sea este, entonces?
—Por supuesto que no está tomada la decisión. Dicho eso, se verá en todo caso cuáles son las políticas que se pueden sugerir o no. Y simultáneamente despejar algunos prejuicios y retóricas que son dañinas hasta para el país. Incluso, aunque se tome la propuesta, el esbozo que aparece en el Diálogo, ese tipo de sistemas existen en Estados Unidos, en Gran Bretaña. No estamos hablando de estatización, sino de sistemas que en otras partes del mundo internalizan la administración profesional a través de actores privados y mecanismos que son distintos de los que tiene Uruguay.
—Para aclarar, ¿la propuesta concreta del Diálogo continúa implicando la transferencia de los ahorros a las AFAP? ¿O es que el Estado tiene los fondos en sus manos y las AFAP únicamente prestan el servicio de ver cómo rentabilizarlos?
—Vuelvo a decir: el detalle que tiene que ver con esos elementos es propio del Diálogo. No estamos centrados en un diseño concreto, lo que estamos diciendo es que hay un espacio para mejorar. Tiene que ver con esta lógica de que no hay eficiencias claras en, por ejemplo, el gasto comercial que hacen las AFAP para afiliar personas.
—La pregunta es ante la reacción de la oposición señalando que se busca estatizar los fondos.
—Está en el documento y es postura del Ejecutivo que hay principios básicos que van a seguir rigiendo el sistema. Cuentas que están blindadas para cualquier uso alternativo que no sea el previsional de la persona que es titular de esa cuenta, blindadas normativamente. Cuentas que están sujetas a la administración profesional, en las que van a estar actores privados y públicos, las AFAP. Y, finalmente, ganancias de eficiencia que tienen que ver con alguna repercusión en términos de la calidad de la prestación que reciben las personas. Y, a la misma vez, que muestre un sistema más integrado. Hoy uno no recibe su estado de situación conjunto del pilar de reparto y del pilar de capitalización individual, como ocurre en Suecia, para poner un ejemplo.
Hay muchos arreglos distintos, no hay que casarse con uno en particular, ni tenemos ninguna definición sobre cuál es la reforma que se tiene que transitar. Por ejemplo, en Suecia hay cuentas ciegas; las AFAP no saben qué persona fue la que las eligió para evitar, justamente, otro tipo de vínculos que, entendemos, no es el central. En otros países hay agencias centrales en las que están las cuentas con nombre y apellido, que constituyen un fondo administrado profesionalmente por actores privados y, en algunos casos, públicos. En ningún caso implican la apropiación por parte del Estado de los recursos de las personas. Eso no va a suceder porque no está ni sugerido en el Diálogo ni el Poder Ejecutivo está de acuerdo.
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El documento final del Diálogo Social.
Mauricio Zina-adhocFOTOS
—Teniendo claro esto que no hay una definición todavía, pero que la van a tener que tener en el correr del año por los plazos que se manejaron en la conferencia, ¿le parece razonable que las AFAP sientan lesionado su negocio en un escenario que eventualmente va a alterar las condiciones de su negocio?
—Creo que hay que mirarlo sin dramatismo. Creo que la Anafap cometió un error en el comunicado que emitió porque hizo un señalamiento que es de corte político, no técnico. Por ejemplo, la estatización. Las AFAP, como cualquier otro actor en cualquier otro mercado, cada vez que pueden haber cambios regulatorios pueden generarse inquietudes. Eso es natural. Nosotros tenemos la obligación de transmitir la certeza de que vamos a preservar las características básicas del sistema; tres pilares, cuentas individuales inviolables y la administración profesional que requiere también la participación privada. Si algo no hay es un proceso de estatización.
—Con lo que planea hacer el gobierno, ¿entienden que se cierra definitivamente la discusión en torno a AFAP sí, AFAP no?
—Uruguay tiene una enorme oportunidad, que no es trivial. Si nosotros hacemos cambios de política y logramos despejar cualquier duda sobre la permanencia en el futuro de un régimen multipilar con estas características, estamos haciendo un aporte a la estabilidad del país a mediano y largo plazo. Quiere decir que todos los actores reconocen estos cambios como razonables y permanentes en el tiempo.
Tanto la reforma de 1996 como la última reforma incorporaron aspectos que son muy positivos para el funcionamiento del sistema, pero los cambios institucionales no vinieron para quedarse para siempre. Desde el año 96 a la fecha siempre fueron objeto de discusión las características del régimen que emergió de esa reforma.
—En el documento, el PIT-CNT y la Organización Nacional de Jubilados y Pensionistas (Onajpu) hacen constar que seguirán reclamando por una seguridad social universal, solidaria y sin lucro...
—El Poder Ejecutivo también agregó una nota específicamente en esa dirección, en la que establece que estamos en condiciones de avanzar en cambios normativos que tengan en cuenta el vínculo entre las AFAP y los clientes, siempre y cuando se reconozca con claridad por todos los actores la presencia de un sistema multipilar con las características que mencioné.
—¿Hay chance de políticamente ampliar el sostén del resultado del Diálogo, sumando a los partidos tradicionales?
—Me preocupa cierta dinámica de posicionarse rápidamente, a veces con una frase suelta, en contra de una discusión sin conocer los contenidos profundos de esa discusión y los posibles contenidos de una reforma. Porque, luego, eso hace difícil a los actores ubicarse en otro rol más constructivo. Por supuesto, esto se discutirá como corresponde en la democracia representativa uruguaya, en el Parlamento.
Creo que sí hay posibilidad de acuerdo. Entre otras cosas, porque, por ejemplo, Cabildo Abierto participó en la discusión. Mencionó que no accedería —y lo dijo especialmente Manini (Ríos)— a modificar lo que se saldó en (el plebiscito de) octubre de 2024. Nosotros estamos planteando un régimen que estrictamente reconoce ese pronunciamiento popular. No olvidemos que muchos de nosotros, que estamos en el gobierno, no estuvimos de acuerdo con el plebiscito. Uno de los argumentos era: esto hay que discutirlo, pero no es en la órbita de una reforma constitucional que uno puede incorporar mejoras sistemáticas y serias al respecto. Y prometimos lo que finalmente se realizó, que es un diálogo para poder hacerlo.
—Pasando al tema de las transferencias a las infancias y adolescencias, la propuesta de centralizarlas en un sistema único parece haber logrado bastante consenso. ¿Proyectaron qué resultados puede tener en caso de aplicarse?
—Lo cierto es que Uruguay tiene un acuerdo en esto.
Tenemos hechos algunos escenarios posibles, que tienen que ver con aumentar sistemáticamente los montos y, además, que tengan un vínculo con el grado de privación de los hogares. Hoy hay instrumentos distintos, todos válidos, que fueron emergiendo en la constelación de las políticas en distintos momentos; creemos que es hora de simplificar, darle mayor justicia y mayor transparencia. Hoy hay hogares que reciben dos o tres instrumentos, otros que no reciben ninguno.
Esperamos que esto tenga incidencia en el bienestar, no solamente de las niñas y niños, sino de los hogares que tienen dificultades para acceder a un conjunto de recursos. Nuestra conjetura es que tiene un impacto relevante sobre la pobreza de ingresos.
—¿Qué es “relevante”, por ejemplo, en términos porcentuales de la pobreza de ingresos?
—Ese número final lo vamos a tener cuando anunciemos las transferencias, y lo vamos a anunciar.
—¿Van a decir: “con esto esperamos bajar la pobreza infantil a tanto”?
—Sí. Como decimos los economistas, ceteris paribus. El momento posiblemente sea en la Rendición de Cuentas; haremos la estimación para señalar cuál es el impacto que tiene en algunos indicadores, por ejemplo, el de pobreza. Obviamente, eso no altera algunas otras condiciones, como la pobreza multidimensional o pobreza de corte más estructural, pero brinda a los hogares un piso mínimo de bienestar que tiene impactos a mediano y largo plazo en las trayectorias vitales de los niños y las niñas. Eso es extremadamente importante. La evidencia internacional al respecto es muy clara, y para Uruguay también.
—¿La unificación de las transferencias significa que los aumentos aplicarán a todas las que existen?
—Se van a unificar, y, a partir de la sumatoria, va a haber, además, un monto por encima de eso. De hecho, venimos trabajando con el Ministerio de Economía y Finanzas en estrategias para financiar estos incrementos presupuestales que van a ser progresivos. En la medida que los objetivos son ambiciosos y estamos en una situación fiscal tensa, sin duda, que estamos administrando con seriedad, la forma en que lo vamos a hacer es escalonándolo generacionalmente. Los ritmos y a partir de qué montos, iremos definiendo.
—¿Ese costo fiscal gradual a futuro está cuantificado?
—Acá hay una ventaja relativa con respecto a otras prestaciones. En la medida que Uruguay culminó una cierta transición demográfica, es proyectable cuál es la evolución intertemporal de estas prestaciones. Una razón más para ser audaces y fortalecer este componente de protección a la infancia, porque tenemos la certeza de que, en la medida en que lo administremos fiscalmente de forma razonable —y es lo que estamos haciendo—, estaremos consolidando un sistema que va a proteger a más niños.
—¿Pero ese macronúmero fiscal está más o menos claro?
—Para distintos escenarios lo tenemos relativamente claro. No lo vamos a manejar públicamente todavía.
—¿Son cosas que se incorporarán en la próxima Rendición de Cuentas?
—En la próxima Rendición va a estar incorporado. La idea que tenemos es que, a partir del 2027, tengamos aprobado un conjunto de recursos que nos permitan comenzar el proceso de despliegue por generaciones de un sistema de protección más generoso, mucho más robusto y transparente.
—El ministro había dicho en una entrevista con Búsqueda en enero que el margen fiscal era muy acotado y su intención inicial era no aumentar el gasto en esta Rendición.
—Con la misma seriedad y solvencia fiscal que hicimos el Presupuesto quinquenal, y que estamos monitoreando la situación del Uruguay hoy y el mundo en 2026, con todos los nubarrones que todos conocemos, esto es un área prioritaria y habrá que hacer la ingeniería fiscal para asegurar simultáneamente la estabilidad y la convergencia a los objetivos fiscales que hemos trazado en el quinquenio y el cumplimiento de este objetivo que es central: el despliegue de una nueva materia de protección social a la infancia.
—¿Será gasto adicional? ¿Serán transposiciones de partidas?
—Veremos cuál es la ingeniería fiscal. En función también de las restricciones que enfrentemos, lo que es seguro es que la Rendición de Cuentas no va a ser solamente austera, sino que el grueso de los recursos para este quinquenio están definidos en la Ley de Presupuesto, que asegura el cumplimiento de los objetivos del gobierno.
—¿Las medidas sociales previstas van a implicar más gasto?
—Esta política en sí tiene un gasto asociado. La forma en que le damos sustentabilidad fiscal a esto está por definirse. Lo que es seguro es que no va a ser con nuevos impuestos y, a la misma vez, no va a alterar las proyecciones de los objetivos fiscales que tiene el gobierno.
—El documento del Diálogo dice que el PIT-CNT, Onajpu y PIA proponen “generar fuentes de recursos genuinas específicas” para financiar transferencias dirigidas a la infancia.
—Y el gobierno ha sido muy claro, incluso en el marco del Diálogo: no estamos considerando ningún mecanismo de transformación del sistema tributario adicional a los que fueron previstos en el Presupuesto quinquenal. Por supuesto, dejando el grado de libertad que corresponde de que si las condiciones en el mundo cambian en un sentido que obliga a Uruguay a hacer un ajuste, se procederá, como hizo Uruguay en otras administraciones.
—En otras experiencias vinculadas al bienestar infantil, como los Centro Siempre, se han aplicado mecanismos de financiamiento en conjunto con sindicatos y empleadores. ¿Es una opción para otros apoyos? ¿Se puede conversar con las cámaras empresariales?
—De hecho, hemos tenido alguna conversación en esa dirección. Lo que es claro es que eso no puede financiar una matriz de protección social asociada a las transferencias. Sí podríamos pensarlo en lo que tiene que ver con cuidados. Pero los sistemas de transferencias de protección hay que pensarlos con una estrategia de financiamiento del Estado a largo plazo.
—¿El neto de todo este paquete con todas las transformaciones previstas es neutro desde el punto de vista fiscal?
—Es neutro en el componente previsional y tiene un costo asociado menor en el tema de las licencias parentales y la protección de las autoridades independientes. Serían costos menores que habrá que calibrar. El Poder Ejecutivo definirá en qué circunstancias institucionales y económicas podrá hacer una propuesta. Nos parecen propuestas razonables. A tu pregunta, no es neutro globalmente, pero los costos importantes adicionales los vamos a establecer en la Rendición de Cuentas preservando las proyecciones fiscales que hemos establecido.
—Para las empresas, ¿puede haber un costo adicional, por ejemplo, por el lado de las licencias parentales?
—No estamos pensando en sobrecargar los costos laborales, ya sea aquellos que pagan las empresas o aquellos que pagan los trabajadores.
—¿Cómo se evita el riesgo de “institucionalizar la mendicidad” si no hay condicionamiento para recibir asistencias sociales, como señala Cabildo Abierto?
—He reivindicado hace mucho tiempo, incluso en otros roles de mi vida, la importancia de que un instrumento de política no tenga dos objetivos simultáneamente, porque podemos llegar a contradicciones. Yo —y esto es más a título personal, no es una posición definida en el gobierno— soy un defensor de que las transferencias no deben tener condicionalidades.
El sistema de transferencias permite cruzar la información de que están cobrando una transferencia con la concurrencia al sistema educativo y hacer un seguimiento para reconectar a los niños que se van del sistema. A veces el último vínculo que tienen con el Estado los sectores más vulnerables es el sistema de transferencias. El efecto, yo diría perverso, que tiene la lógica de desconectarlos es dejarlos fuera del andamiaje de las políticas públicas con el riesgo que eso implica, que ya es de marginalización, incluso de la ubicación en otros circuitos de protección informales, como por ejemplo, el crimen organizado, que terminan generando lo que el Estado no genera.
A partir de una política ANEP, que justamente evitó usar las transferencias como un mecanismo de castigo, se lograron reincorporar al sistema educativo 3.000 niños. No es el sistema de transferencias lo que asegura la concurrencia al sistema educativo, es la política activa de otros actores dentro del sistema público. El sistema de transferencias tiene que ser como el faro que nos permite tener conectados a la política pública con un nivel de ingreso mínimo a las familias, y que nos permita prendernos todas las luces rojas que sean necesarias para atenderlos en salud, en educación, en otro tipo de prestaciones. Cuando dejas de tenerlos conectados a un sistema de transferencias, es porque posiblemente ya están desconectados del resto de dispositivos. Un sistema de transferencias no condicionado asegura ese vínculo directo.
—¿Cuáles son los pasos a seguir ahora, finalizado el Diálogo?
—La prioridad central del gobierno está en la Rendición de Cuentas. Nuestra idea es que se incorpore la transformación profunda del régimen de protección social de la infancia. Estamos hablando de semanas.
Con respecto a la edad (de retiro), sin duda, durante este año —mi objetivo sería en el tercer trimestre— podamos avanzar en proyectos de ley que incorporen estos aspectos que hemos mencionado. Lo mismo sucede con otro tema, la protección a los trabajadores independientes o las licencias parentales. La idea es avanzar en diseños costeados, sustentables fiscalmente, que se vayan incorporando en distintos momentos en leyes individuales o en la Rendición de Cuentas, habrá que verlo en ese momento.
El otro asunto sobre análisis de posibles cambios institucionales del régimen previsional, manteniendo los principios que hemos establecido, se definirá cuál es el ritmo y la estrategia. Eso todavía no está en el plano de las definiciones.
—Pero, ese último asunto, ¿podría ser este año también?
—No está descartado, pero puede no serlo. No está definido.
—Este tema particular de las AFAP es el que no tiene una fecha en la hoja de ruta.
—No tenemos una fecha en la hoja de ruta.
