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PPP: “Ligero avance” en un régimen de concesión de obras que recibió “menos atención” con Lacalle Pou
El informe Infrascopio destaca que Uruguay ofrece un marco “sólido” para los proyectos de participación público-privada y para el acceso al fondeo, pero cuestiona —entre otras cosas— la falta de un plan nacional de infraestructura y debilidades en la evaluación ex post y en los parámetros de transparencia
El día de su inauguración en abril de 2024, la Escuela 409 del barrio La Paloma del Cerro
El “portafolio” de proyectos de participación público-privada (PPP) que figura en el sitio web del Ministerio de Economía (MEF) figura con datos a agosto del año pasado: hasta esa fecha había 11 iniciativas —de infraestructura penitenciaria, educativa, vial y el Ferrocarril Central— que involucran una inversión inicial sumada de US$ 2.078 millones. Otros documentos que se publican allí están desactualizados.
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Las PPP son un mecanismo de concesión de obras con pago al privado por su disponibilidad que en los últimos años, bajo la administración de la coalición republicana o multicolor, recibió “menos atención” que otras modalidades, como, por ejemplo, los contratos de rehabilitación, mantenimiento y financiamiento (Cremaf) para carreteras, a través de la Corporación Vial del Uruguay, alternativos a los PPP. “También persisten otras barreras políticas; en 2023, el partido de la oposición (el Frente Amplio, ahora en el gobierno) presentó un proyecto de ley en el Senado para exigir la aprobación parlamentaria” para que las empresas públicas puedan asociarse con privadas, señala una evaluación del régimen elaborada por expertos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el grupo The Economist.
El estudio es presentado —con fecha de este mes— bajo el nombre de Infrascopio 2023-2024 y su síntesis es un indicador que resume varias dimensiones relacionadas con el uso de las PPP en la región. Uruguay tiene un puntaje de 65,8 en un rango máximo de 100 como el ideal. Comparado con otros 25 países de América Latina y el Caribe, está cuarto, por detrás de Brasil (77,9), Chile (76,9) y Colombia (70,3). Haití y Venezuela, con unos 16 puntos, están en la cola del ranking. El promedio es 46,4.
La valoración general del esquema de los PPP uruguayo es que está “respaldado por sólidas instituciones” y que tiene “gran éxito en la financiación y supervisión de proyectos”. El país “también se ha ganado una reputación de equidad y flexibilidad en materia contractual”. Pero, “a pesar de estas fortalezas, Uruguay todavía enfrenta algunos desafíos en áreas como la preparación de proyectos y la sostenibilidad”.
Institucionalidad
Desde la perspectiva institucional, el análisis del BID indica que la ley de 2011 que dio marco a las PPP fue revisada en 2015 para “facilitar aún más los procesos”, una base normativa respaldada por una unidad especializada en PPP dentro del MEF —lo cual le granjeó un 100 de puntaje en esta dimensión— para realizar evaluaciones de riesgos y aprobar las iniciativas.
“Uruguay cuenta con un entorno de PPP altamente competente, con uno de los marcos más sólidos de la región para supervisar la implementación de proyectos”, resalta el BID. Sin embargo, plantea como una debilidad que el “marco de priorización” de las iniciativas carece de “criterios relacionados con métricas clave de equidad social” y con los objetivos de cambio climático. Además, al país le faltan “medidas de transparencia relacionadas con las evaluaciones de impacto ambiental y las consultas ciudadanas, cuyos resultados no están obligados a publicarse”. Sobre este último punto, de hecho, la dimensión del “impacto en los resultados ambientales y sociales” es la que tiene peor puntuación de todas: 0 en 100.
Al comparar con la anterior edición, Infrascopio (2021-2022), el informe señala que el desempeño general de Uruguay mejoró “ligeramente, aunque su clasificación se mantiene sin cambios. El país ha logrado un ligero avance en todas las categorías del índice, impulsado por un mayor apoyo político, una mayor eficiencia financiera y un entorno macroeconómico más favorable. No se han producido actualizaciones legislativas destacables”.
Recomendaciones
El BID hace cinco recomendaciones orientadas a mejorar el uso de las PPP en Uruguay, ordenadas del mayor al menor impacto en las puntuaciones en el índice.
Primero, apunta que si bien Uruguay ha establecido regulaciones ambientales para la selección de proyectos y la gestión de riesgos, “carece de una evaluación ex post clara para determinar en qué medida los impactos” de los PPP se alinean con los objetivos nacionales de cambio climático o los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.
El segundo punto aconseja “priorizar la equidad social y la transparencia ciudadana”. Al respecto, cuestiona que, al seleccionar e identificar posibles proyectos, no se consideran adecuadamente “criterios clave en materia de inclusión social, género y creación de empleo. Además, para maximizar el impacto en la comunidad, el país debería exigir la publicación de los resultados de las consultas comunitarias”.
En tercer lugar, recomienda desarrollar mecanismos de apoyo financiero para facilitar la preparación de las iniciativas. Esto incluye el patrocinio de un fondo para el desarrollo de proyectos y otro para atender la “brecha de viabilidad”, lo que fomentaría una “gama más amplia” de PPP que, de otro modo, podrían enfrentar dificultades para realizar los estudios de factibilidad necesarios, los requisitos de preparación o cumplir con otros umbrales de viabilidad.
En cuarto lugar, aconseja fortalecer los criterios evaluados en los estudios ex post de los proyectos. Los expertos entienden que los actuales informes “no incluyen un análisis del desempeño del riesgo ni un intento de identificar casos de asignación incorrecta de riesgos”. Estos análisis —sostienen— también deberían ampliarse para incluir una evaluación ex post tanto del costo-beneficio como de la relación calidad-precio.
Como quinta recomendación, la evaluación cuestiona que Uruguay no cuente con un “plan nacional de desarrollo de infraestructura, una carencia poco común en la región. El país debería considerar retomar su Estrategia Nacional de Desarrollo 2050 y crear un plan detallado de priorización para guiar el desarrollo de las PPP de infraestructura. Esto ayudará al gobierno a asignar recursos eficientemente a proyectos de infraestructura prioritarios”.
