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    Por las polémicas PPP, el Estado pagó a privados casi US$ 200 millones en 2023

    El Poder Ejecutivo aludió al "impacto" creciente de este tipo de contratos en el presupuesto de algunos organismos, en la exposición de motivos de la última Rendición de Cuentas

    Sostener el funcionamiento de la administración central y de organismos como ASSE (salud), ANEP (educación), además de cubrir el bache financiero de la seguridad social y hacer frente al servicio de la deuda pública implicó destinar el año pasado el equivalente a US$ 21.102 millones, un monto que representa más de un cuarto —27,8%— del Producto Interno Bruto (PIB). En valores reales —descontada la inflación—, el aumento frente a 2022 fue de 4% y, según destacó el Poder Ejecutivo en los documentos que adjuntó a la Rendición de Cuentas entregada al Parlamento, ello se explicó, sobre todo, por más plata para mejorar la infraestructura física en salud, seguridad ciudadana, enseñanza y prestaciones sociales.

    Ese gasto presupuestal de 2023 fue ejecutado en un 21% por la administración central (Presidencia y los ministerios) y 26% por los organismos del artículo 220 de la Constitución (Administración Nacional de Educación Pública, Administración de Servicios de Salud del Estado, Universidad de la República, Instituto del Niño y el Adolescente, Universidad Tecnológica, Corte Electoral, etcétera), mientras que el resto correspondió a transferencias a la seguridad social (21%), 9% al pago de intereses de deuda y 23% a la agrupación “otros”.

    Por rubros, en la administración central, algo menos de la mitad del gasto del año pasado fue en remuneraciones al personal, 20% a inversiones y 32% a funcionamiento. Dentro de esta última categoría de gasto, el informe del Ejecutivo menciona la ejecución de los contratos de participación público-privada (PPP) como un rubro que ha ido aumentando su peso. Según cálculos de Búsqueda basados en datos de la Rendición de Cuentas, en 2023 el Estado hizo pagos por disponibilidad de infraestructura —una cárcel, rutas, centros educativos y deportivos, además de las obras del tren de UPM que empezó a rodar en febrero pasado— por el equivalente a US$ 197 millones (ver cuadro).

    La exposición de motivos del proyecto de Rendición consigna, analizando los años presupuestales desde el 2020 al 2023, que “uno de los incrementos más importantes en todo el período, que impacta tanto en gastos de funcionamiento como en inversiones, es el correspondiente a los contratos de PPP. Particularmente, las obras viales y el Ferrocarril Central, explican el aumento de asignación de recursos al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), que fue de un 49% real”, en conjunto, para ambos tipos de gasto. En 2023, el incremento del MTOP fue de 154,1% a valores constantes frente al 2022. A partir de 2021, los pagos por PPP se registran según su “naturaleza” entre gastos de funcionamiento e inversiones.

    Respecto a ese contrato —el más grande de todas las PPP—, el Poder Ejecutivo estipula un recálculo de la inversión estimada. Informó que el Ferrocarril Central, que conecta la planta de UPM 2 en Paso de los Toros con el Puerto de Montevideo, implica la ejecución en este período de gobierno de obras por un total estimado de US$ 1.175 millones, que “incluyen las inicialmente proyectadas” más otras “adicionales en el marco de la mediación realizada con las empresas constructoras para cumplir con los contratos”; esa negociación evitó un juicio contra el Estado. En la Rendición de 2022, la ejecución estimada era de US$ 1.031 millones; la diferencia surge de que “se logró acceder a información más detallada y desagregada entre la ejecución por PPP y las obras complementarias”, explica el Poder Ejecutivo.

    También el presupuesto del Ministerio del Interior se vio impactado por las PPP carcelarias. Sus inversiones se incrementaron 33% real respecto a 2022, entre otras cosas por la mayor ejecución en estos contratos. Por la Unidad Punta de Rieles, el pago al privado —equivalente a casi US$ 30 millones el año pasado— fue básicamente por la alimentación de los reclusos y del personal carcelario, así como por los servicios de lavandería.

    Los pagos por todos los contratos PPP realizados durante 2023 estuvieron dentro de los topes fijados por la ley de 2011 que creó esta figura (18.786). En su artículo 62, establece que el total de pasivos firmes y contingentes originados, calculado a valor presente neto, no pueden superar el 9% del PIB del año inmediato anterior. A su vez, los compromisos anuales con los contratistas privados deben ser de hasta el 7‰ (siete por mil) del PIB del año previo.

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    "Hipoteca" y trampa al solitario

    Las PPP son obras y en algunos casos también servicios adjudicados a empresas privadas mediante contratos que terminarán de pagarse hacia el 2043. Mediante esta figura, la administración pública encarga a una persona de derecho privado, por un período determinado, el diseño, la construcción y la operación de infraestructura o alguna de estas prestaciones, además de la financiación, y el organismo estatal contratante paga por la disponibilidad de la infraestructura y servicios asociados.

    Tienen como ventaja para el Estado que pospone la carga presupuestal hasta la puesta en funcionamiento de la infraestructura y es una inversión que no impacta en la deuda pública, además de que permiten ahorrar recursos públicos en el largo plazo por una eficiente transferencia de riesgo (valor por dinero). Sus defensores también destacan que permiten una mejor gestión de la infraestructura debido al conocimiento específico del contratista.

    Muy utilizadas en Europa y otros países de América Latina desde hace varias décadas, en Uruguay las PPP surgieron con los gobiernos del Frente Amplio.

    En la campaña electoral de 2019 y recién asumido el gobierno de Luis Lacalle Pou, varios de sus jerarcas cuestionaron la herencia que dejaba la izquierda. En una entrevista con Búsqueda en 2020, el entonces director de Planeamiento y Presupuesto, Isaacl Afie, habló de la "la restricción enorme que dejan las PPP. Me da mucha pena cómo se dejó comprometido a este gobierno y dos o tres administraciones futuras con las PPP. No me parece un buen mecanismo, solo por no anotar un mayor gasto y mayor déficit. Es una hipoteca muy grande para el futuro por inversiones muy costosas. No quiere decir que no lo usemos, pero mi opinión es que deben ser mucho más restrictivas". El actual oficialismo optó por una modalidad similar, los contratos Cremaf (construcción, rehabilitación, mantenimiento y financiamiento).

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    Isaac Alfie, cuando era director de la OPP

    Isaac Alfie, cuando era director de la OPP

    Ahora, del otro lado del mostrador, técnicos y algunos dirigentes del Frente Amplio han hecho reproches al actual gobierno, similares a los que ellos recibían por sus PPP.

    Michael Borchardt, director de Presupuesto del Ministerio de Economía en administraciones frenteamplistas, y Adriana Arosteguiberry, tesorera general de la Nación también en gobiernos de la izquierda, cuestionaron la "falta de transparencia" fiscal en el actual período. En un artículo en la diaria publicado un año atrás, señalaron que "para poder mostrar obras, exhibir los impactos positivos de ese gasto público sobre la actividad económica y, a la vez, cumplir con las metas fiscales que se autoimpone, la forma encontrada por el gobierno parece ser ‘barrer bajo la alfombra’ para que el gasto no se note". Eso involucra "montos importantes, del orden del 2% del PIB en tres años (2022, 2023 y 2024), que de registrarse incrementarían el déficit fiscal observado y, por ende, también comprometerían el cumplimiento de todas las metas que conforman la regla fiscal: el resultado fiscal estructural, el tope de deuda y el tope de gasto".

    Para Borchardt y Arosteguiberry, el diferimiento de los pagos "se presta" para que se puedan hacer algunos “artilugios” que "desvirtúan la esencia de lo que significan el gasto público y el resultado fiscal. Según ellos, varios de estos mecanismos "son aceptados por los criterios estadísticos —como los proyectos PPP—, pero otros no tanto".

    Sostienen que, en el actual gobierno, el "grueso" de las obras viales se realiza a través de la Corporación Vial del Uruguay (CVU), propiedad de la Corporación Nacional para el Desarrollo, y el aumento del gasto en vivienda para remover asentamientos a través de un fideicomiso financiero. Eso no se registra ni como déficit fiscal ni como deuda, en tanto no se considera ni a la CVU ni al fideicomiso dentro del perímetro fiscal. "Solo se irían imputando como déficit" las cuotas anuales de repago, y, por ende, la registración del gasto que se hace hoy "se diluiría en 10 o 20 años".

    Sin poner en cuestión la necesidad de mejorar la infraestructura vial en el país, según ellos, la inversión en rutas, que comprometen presupuesto futuro del MTOP, son "pan para hoy, hambre para mañana".

    Otro exjerarca, con perfil más alto y metido en la actual campaña electoral, ha hecho cuestionamientos parecidos. "Existen importantes gastos que no se están registrando fiscalmente y que impactarán en las próximas administraciones. Cuando se define un tope de gasto y simultáneamente se gasta por fuera y no se registra, en realidad nos estamos haciendo trampas al solitario" y no se puede festejar el "cumplimiento" de las metas establecidas en la regla fiscal, afirmó el economista Martín Vallcorba, asesor de la bancada de legisladores del Frente Amplio, en declaraciones recogidas a mediados de junio en el portal uy.press.