Ventajas tributarias implican una “fuerte renuncia fiscal” y algunas están mal focalizadas, dice investigador

El “gasto tributario” es estimado anualmente por la DGI como la recaudación resignada y, junto con el planillado de cada medida —unos 200 ítems—, se informa al Parlamento con las Rendiciones de Cuentas. En 2025, la resignación fiscal aumentó en términos reales y fue por US$ 5.878 millones, es decir, 6,9% del PIB; el año anterior había representado 6,6%.

Un “gasto” persistente y concentrado

Al presentar su análisis en el evento de la DGI, efectuado a mediados de octubre, Bérgolo afirmó que el gasto tributario en Uruguay es “superpersistente”, ya que cerca de la mitad de las disposiciones están vigentes desde hace más de 20 años y el 97% tienen plazo indefinido, por lo cual “puede estar por 100 años más. No quiere decir que estas políticas no hayan tenido reformas, pero generan la duda con qué criterios estas medidas siguen adelante”.

A su vez, aseguró que unas 40 medidas que implican ventajas tributarias concentran el 63% de la resignación recaudatoria. Según su análisis a partir de los datos de la DGI, más de la mitad del beneficio se lo apropian empresas y un 46% lo reciben personas.

Para el economista del Iecon, es “menos claro” qué resultados generan estos beneficios y qué “dispara su revisión”. Desde esa perspectiva, analizó algunos casos concretos de gasto tributario.

Uno es el de las tasas reducidas y exoneraciones del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuyo propósito es “aliviar la canasta de los hogares de menores ingresos”. Señaló que la resignación recaudatoria por aplicar la tasa mínima (10%) a diez alimentos representó 3,1% del gasto tributario global; la exoneración a la leche significó 0,9%.

Bérgolo observó que hay “hogares ricos que reciben este beneficio” en el IVA. Por otro lado, también hay “hogares muy parecidos” desde una perspectiva socioeconómica que “consumen diferente”, lo que puede dar lugar a una “regresividad horizontal” en este gasto tributario.“Parece ser que las tasas reducidas generan progresividad y cumplen con el objetivo que se plantean, pero claramente no están focalizadas”, cuestionó.

Otro caso analizado es el de la Tarjeta Uruguay Social (TUS), la cual canaliza una asistencia financiera a sectores de bajos ingresos destinada a gastos de consumo con exoneraciones que, en 2025, significaron 0,6% del gasto tributario total. El economista destacó que el 97,7% se trasladó a los usuarios de la TUS; el esquema funcionó como un “IVA personalizado” que permitió concentrar las “ganancias” distributivas en los dos deciles de ingreso más bajos.

¿Sirven los estímulos a la inversión?

Luego planteó el caso de los créditos sobre el impuesto a la renta empresarial (IRAE) por la promoción de inversiones, cuyo costo en términos de gasto tributario fue 9,3% del total el año pasado.

El investigador del Iecon preguntó cuánta inversión ocurre debido al beneficio y si efectivamente hay un cambio de “comportamiento” de las firmas al acceder a estos incentivos fiscales. Para aproximar una respuesta, mencionó un estudio de 2014 en Uruguay —y otro con resultados similares de Alemania— según el cual estos regímenes aumentan la inversión, el empleo formal y las exportaciones. “Ok, está genial, funciona (…) este tipo de política mejora. La pregunta relevante es si hace más eficiente a las empresas y si los niveles de inversión, empleo, producción se mantendrían si sacamos los beneficios. En ninguno de los dos casos parece haber ganancias de productividad”, señaló. “Es más, parece que el efecto de la inversión se termina diluyendo en los cinco años posteriores a la política”, de acuerdo con el estudio referido a Uruguay.

Teniendo en cuenta eso, Bérgolo afirmó que, si bien “este tipo de política puede valer la pena”, cabe preguntarse si “hay mejores alternativas”. Dijo que se debe sopesar el “tradeoff entre equidad y eficiencia”, en el sentido de que se podrían estar destinando recursos “para beneficiar a los dueños de las empresas, sabiendo que quizás esas personas son las más ricas del Uruguay”, porque al hacerlo se “genera un derrame” hacia el “resto de la población por la vía de mejores empleos y salarios”.

Sobre ese punto, citó una investigación publicada en una revista internacional que analizó los efectos de un recorte en el impuesto a la renta empresarial en Estados Unidos, durante el primer gobierno de Donald Trump. Según dijo, el estudio encontró que el incremento del empleo no fue por la creación de nuevos puestos, sino a “reasignaciones” entre empresas no beneficiarias y beneficiarias. También determinó que un 60% de las ganancias asociadas a ese alivio fiscal “se la terminan apropiando los dueños; un 8%, los ejecutivos, 32%, los trabajadores mejor remunerados de las empresas y, esencialmente, 0%, el resto”. Además, constató que las ganancias de estas políticas se concentran en ciudades y regiones de altos ingresos. El economista aclaró que, según estos hallazgos, “no quiere decir que sea ni bueno ni malo”, sino que “es importante cómo ese beneficio se reparte”.

Terminó proponiendo una “agenda” para pasar “de medir a evaluar” el gasto tributario en Uruguay. Para empezar, sugirió enfocarse en las 11 partidas que representan 35% del gasto tributario, “que es un montón de plata” y abarca regímenes de exoneraciones como los previstos para las zonas francas y la enseñanza privada.

Postuló, asimismo, que las medidas que impliquen resignación fiscal tengan “objetivos explícitos” y que tengan indicadores específicos asociados para evaluar su eficiencia, así como realizar con mayor frecuencia análisis del gasto tributario y hacerlos públicos. “Uruguay sabe cómo medir; hay que evaluarlo de manera más sistemática”, planteó.