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    martes 11 de junio de 2024

    Dos claves más para salir de la inercia del "tout va tres bien..."

    En la nota de la semana pasada nos referimos al avance de la zona de libre comercio y las tareas por hacer. Una es la muy baja cobertura del Acuerdo de Complementación Económica 18 (ACE 18 como se denomina al Mercousr en el contexto del Tratado de Montevideo de 1980 de la ALADI) dentro del ya poco significativo comercio intrarregional. Se mencionaron algunos de los principales problemas. En esta nota se avanza con las relaciones con terceros mercados y a la dimensión geográfica de la integración.

    Relaciones con terceros fuera del MERCOSUR: regionalismo abierto.

    Los resultados obtenidos en materia de relación con terceros mercados están lejos de lo esperado. La frase del regionalismo abierto quedó solo en eso, una frase. Hay una heterogeneidad de intereses dentro del bloque dado que los países son muy distintos, y a sus diferencias estructurales se le agregan períodos muy poco sincronizados de estabilidad macroeconómica, que se suman a las incertidumbres de las reglas y generan grandes dificultades para comerciar.

    Política comercial común es el requisito que cumplir para construir la Unión Aduanera más allá del nombrado y renombrado Arancel Externo Común (AEC). Este último es solo uno de los instrumentos necesarios, el cual a 30 años de su establecimiento no se cumple; el arancel aplicado de los países difiere del AEC por diferentes tipos de desvío. Pero, además, los países mantienen regímenes especiales de comercio no armonizados, medidas de defensa comercial en el comercio intrarregional y los bienes no circulan libremente sino mediante un régimen de origen que el año pasado fue actualizado. Por nombrar algunas de las evidencias más gruesas que revelan que las preferencias de política comercial con terceros mercados son distintas y que el modelo de integración de facto se consolida como una zona de libre comercio, que como se dijo en la nota anterior es aún incompleta. Los países se destacan en términos comparados no solo por tener aranceles muy altos con extrazona sino también por la escasez y la baja significación de los acuerdos comerciales que han sido capaces de suscribir.

    En este asunto, se contraponen los intereses de los países con tamaños de mercado domésticos continentales vis a vis los países pequeños. Los segundos enfrentan incertidumbre adentro e incertidumbre afuera. Los países continentales pueden refugiarse en su mercado doméstico. Para los pequeños, la defensa está en abrir mercados y conseguir acceso afuera, junto con mejorar el funcionamiento dentro del bloque. En particular, el interés hoy está con los mercados asiáticos que compran lo que nosotros vendemos y que son áreas del planeta que crecientemente se vienen integrando entre sí y con el mundo (ASEAN+5 o RCEP, y el CPTPP). Nuestros rivales exportadores ingresan con preferencia comercial y nosotros somos discriminados en estos mercados, con consecuencias negativas presentes y futuras.

    Un ejemplo claro de esta dinámica lo representa Uruguay. Los últimos cinco gobiernos reclaman avances en la negociación con terceros mercados. De hecho, el actual gobierno tiene en agenda un acuerdo de Libre Comercio con China y ha solicitado el ingreso al acuerdo transpacífico (CPTPP). Uruguay desearía también poder avanzar con Canadá y Corea, lo mismo que suscribir ya el acuerdo con la Unión Europea. Un estudio reciente que hemos hecho para evaluar los impactos del acuerdo transpacífico para Uruguay y los miembros de este acuerdo (usando metodologías contemporáneas para hacerlo) muestran las significativas ganancias estáticas, pero sobre todo las dinámicas que tendría el país. Sin perjudicar a los vecinos, en muchos escenarios mejorando su bienestar[1]. Esto se debe a que la apertura en estos acuerdos es arancelaria pero también abarca muchas otras regulaciones que sus efectos son sobre bases “nación más favorecida” (es decir, aplican sin discriminar por mercado). Más integración con terceros juntos o de a uno, no es menos sino más integración regional. Al mismo tiempo, el “regionalismo cerrado” no es regionalismo sino proteccionismo nacional, pues salvo los aranceles el resto de los instrumentos de protección aplican sobre todos, incluso los supuestos socios regionales.

    Mercosur debería pasar a un mecanismo similar al que tienen los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), que coordinan sus relaciones con terceros pero que suscriben los acuerdos de forma bilateral. Una geometría variable que permita destrabar las negociaciones hacia afuera, que lejos de contraer un comercio intrarregional muy languidecido implicarán un efecto de impulso, como ya ha ocurrido con otros acuerdos subregionales en América Latina. Estos, al mejorar su integración con terceros, han mejorado de forma complementaria su integración intrarregional: caso típico es el caso de los países de Centroamérica. Por otra parte, liberaría energía negociadora que de forma estéril se dedica a perseguir una quimera y se podría orientar a las asignaturas pendientes que la región tiene y que desarrollamos en el siguiente punto.

    Geografía y la integración: desafío de la vecindad

    La geografía tiene un mandato en la región que se articula con nuestras raíces culturales y el legado de una historia compartida. No se eligen los vecinos y solo con ellos se puede gestionar la vecindad. El escenario de integración física es fundamental tanto en las relaciones bilaterales como en el marco mayor de la integración de toda la región.

    Ha habido avances y se necesitan muchos más. Tengo presentes varios ejemplos recientes en el caso de Uruguay con los tres socios del Mercosur: aeropuerto binacional en la frontera norte e Hidrovía de Laguna de los Patos, ambas con Brasil; aprobación del dragado en canal del Río de la Plata a 14 metros con Argentina; restablecimiento del puerto de Montevideo para el uso de comercio con Paraguay. Estas noticias pasan sin demasiada atención, pero son los hechos concretos que sedimentan una integración necesaria y dejan un legado a desarrollar.

    La integración en el territorio asume su mayor intensidad en los espacios de fronteras. La misma abarca múltiples dimensiones: redes de carreteras; ferrocarril; telecomunicaciones; interconexión eléctrica; servicios comunes (salud, educación, seguridad); controles integrados de frontera, etc. Tomemos por ejemplo este último caso, dado que se trata de un instrumento fundamental determinante de la eficiencia de la interconectividad física para el transporte de carga y la movilidad de las personas. Hace 29 años del Acuerdo de Recife y sus actualizaciones, con las que se definieron compromisos en relación con los pasos de frontera[2]. El objetivo era lograr realizar los trámites de frontera mediante un control integrado con un solo cabezal responsable. El siguiente cuadro fue elaborado en base a un informe del subgrupo de trabajo técnico del Mercosur, ilustra a cabalidad la brecha de cumplimiento[3]. Avanzar en este aspecto concreto y darle cumplimiento al Acuerdo de Recibe debería constituirse en una prioridad estratégica para el bloque.

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    Somos vecinos, tenemos recursos naturales compartidos y asociados a ellos una larga lista de bienes públicos regionales que requieren políticas comunes. Enfrentamos desafíos similares, el cambio climático nos interpela tanto en las políticas coordinadas de mitigación, como en especial las políticas de adaptación. Lo que está ocurriendo en Río Grande Do Sul hoy lo ilustra. Habrá que responder ahora con toda la cooperación posible, pero nos plantea la interrogante y el desafío de desarrollar una política regional para coordinar acciones. Habrá que sentarse a pensar y construir en esa dirección. Ideas innovadoras y útiles que van desde: creación de corredores verdes para la circulación de la producción; iniciativas comunes para la transición energética; etc. Esta es una dimensión de la integración regional que solo nos tiene a nosotros como protagonistas y nos está interpelando para desarrollarla mucho más. La región es un destino, pero para que sea una buena opción es necesario construirla y para ello el foco de la agenda debe cambiar.[4]

    [1] Ver “Impactos del CPTPP y el ingreso de nuevos miembros, China y Uruguay: aplicación de un Modelo Gravitatorio Estructural de Comercio Dinámico”, Pedro Moncarz, Flavia Rovira, Sebastián Villano y Marcel Vaillant, 2024, https://www.acadeco.com.uy/pharos/trabajos.htm

    [2] Hito normativo fue la Decisión CMC Nº 4/00 del MERCOSUR (Acuerdo de Alcance Parcial para la Promoción del Comercio Nº 5 para la Facilitación del Comercio, celebrado entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República del Uruguay, “ACUERDO DE RECIFE”). Esta actualizó el mencionado acuerdo y es la norma que fue internalizada.

    [3] Ver “INFORME ESPECIAL A LA CCM RELATIVO AL ESTUDIO TÉCNICO SOBRE EL ESTADO Y SITUACIÓN DEL NIVEL DE INTEGRACIÓN DE LAS ÁREAS DE CONTROL INTEGRADO -ACIs- MERCOSUR”, MERCOSUR/CCM/CXVIII CT N°2/DI N° 1/2023.

    [4] Parafraseando al Profesor Celso Furtado y su recordada frase.