El mercado de combustibles: cómo se compone, qué debería mejorar

Veamos primero a grandes rasgos la cadena de valor del petróleo. Esta industria se divide en tres segmentos: el upstream, que cubre la exploración y la producción de petróleo; el midstream, que cubre el transporte y el almacenamiento; y el downstream, que incluye la refinación y la conversión a productos finales (combustibles como la nafta, el gasoil o fueloil, para uso del transporte y la industria). El sector upstream es el que en general exige más capital —se trata de enormes proyectos de inversión que llevan años, desde el descubrimiento y la perforación hasta la producción—, tiene más riesgos asociados y potencialmente también mayores retornos. Los otros dos segmentos son en general más regulados y los riesgos y retornos son menores.

Nuestro país tiene una historia marcada por una presencia fuerte de las empresas públicas en los servicios esenciales. En el caso de Ancap, parte de su lógica —como lo fue en empresas similares en otras partes del mundo— era la de velar por la seguridad energética del país (que siempre haya disponibilidad de combustibles), un punto clave para países importadores como el nuestro. Sin embargo, y como pasa en otros países, las empresas públicas se volvieron no solo parte de la operación sino también parte (directa o indirectamente) de la regulación y la fijación de los precios. Es decir, “juez y parte”.

Entonces, tenemos un sector que por un lado posee una gran empresa pública monopólica —lo que exige un fuerte esfuerzo de regulación, un aspecto débil de nuestro sistema— y por el otro tiene participación privada, en la que existen varios actores y varios intereses, a veces entrelazados, que también dificultan la competencia y su regulación.

¿Qué cuestiones hay por mejorar? En primer lugar, continuar avanzando en que Ancap sea una empresa más eficiente, de primer nivel. La introducción del precio de paridad de importación (PPI) en esta administración fue en este sentido. El PPI es un indicador elaborado por el regulador a partir de los costos de un importador modelo, teórico, que haría lo mismo que Ancap. La tarifa entonces se define como el PPI más un factor equis, donde equis corresponde a lo que se le exige a Ancap pero que no se tendría en cuenta en un caso teórico. Esta práctica de tener un precio de referencia reduce la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para definir el precio de ANCAP, o al menos otorga mayor transparencia a los sobrecostos y a los potenciales impuestos encubiertos. Eso sí, el Poder Ejecutivo sigue teniendo cierta discrecionalidad y, si bien el factor equis debería tener un tope, permite cierta flexibilidad, haciendo alusión a su nombre.

Otro aspecto a mejorar de Ancap, y de las empresas públicas en general, es tanto su gobernanza como la separación de los objetivos comerciales de los fiscales. Me parece bien que el Poder Ejecutivo, en representación de los accionistas (todos los uruguayos), defina el directorio, pero el directorio debería ser elegido vía un proceso público y competitivo, que busque a la gente más idónea. Los directores luego deberían cumplir con objetivos comerciales claros, separados de cuestiones políticas, y ocuparse de lo estratégico, de mediano o largo plazo, no de la operativa diaria. Los tiempos de los directores podrían incluso ser diferentes a los tiempos electorales. En la misma línea, cuando la empresa pública decide hacer operaciones o inversiones que no son parte de su objetivo comercial (como el caso del Antel Arena por parte de Antel), estas deberían ser aprobadas y pagadas por el Estado en forma separada e idealmente ser absolutas excepciones.

Una alternativa podría ser cesar el monopolio de Ancap, pero creo que eso es políticamente inviable, y algo que no está realmente sobre la mesa hoy.

En segundo lugar, también hay que seguir avanzando en introducir mayor competencia entre empresas privadas, dado que acá también parece haber lugar para mayor eficiencia. Hoy se define el precio máximo de venta al público y todas las estaciones básicamente cobran el mismo precio, ese precio máximo. La regulación es clave ante la presencia de empresas monopólicas como Ancap, pero también lo es cuando hay estructuras horizontales complejas, con jugadores que están en varias partes, como en este segmento. El actual gobierno intentó una reforma en este sentido, pero tuvo mucha resistencia de los actores privados, dejando en suspenso esta parte de la reforma.

En tercer lugar, y capaz el corazón de todo, tener una mejor separación de roles, con un regulador independiente, que otorgue más transparencia, y con apoyo político. Para saber qué subsidios o sobrecostos son necesarios, o cómo mejorarlos, lo primero es saber dónde están, cuál es su monto y a quiénes llegan. Sin una regulación transparente es imposible.

Todos estos cambios implican tocar grandes intereses económicos, públicos y privados, y cambiar el statu quo, un enorme puzle de 1.000 piezas con mucha inercia. Sería ingenuo pensar que es un cambio sencillo, pero este puzle tiene un enorme efecto sobre el bolsillo de los consumidores y la competitividad del país. Hay muchas piezas y habrá que ser pacientes, pero son cambios que harán la diferencia para el crecimiento que se necesita. Ojalá el próximo presidente comprenda a fondo este tema y tenga voluntad política de mover otras piezas para tener un sector más competitivo, con menores costos y menores precios.