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Erosión de las reglas del comercio vis a vis la parsimonia de su evolución
Existe una tensión entre una nueva época caracterizada por la erosión de las reglas preexistentes y la continuidad de la evolución parsimoniosa de ellas
La reducción de los costos de comercio por el canal tecnológico y de política comercial, referida en el artículo anterior, dio origen a nuevas ventajas de la especialización comercial expresadas en la fragmentación de la producción a escala de la economía internacional. La creación de las cadenas globales de valor (CGV) implicó la dispersión de las etapas de un proceso productivo en jurisdicciones nacionales distintas. Al desarmar un producto manufacturero (por ejemplo, un aparato electrónico) los distintos componentes revelan las decenas de países involucrados en su producción. La antigua idea de Adam Smith sobre especialización y productividad, expresada en el clásico ejemplo de la fábrica de alfileres, se puso en marcha en la economía internacional1.
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La teoría del comercio internacional describió este fenómeno a través de lo que denominó el comercio de tareas. De forma sintética el objetivo es aprovechar la localización de las etapas en los lugares con mayores ventajas de costos cuando estos superan los mayores costos de coordinación asociados a tener la producción fragmentada. El cambio técnico influyó reduciendo los costos de coordinación, que, sumando la reducción de costos de comercio, le dio dinámica a este fenómeno.
Antes de los años 90 del siglo pasado, el comercio internacional convencional era un intercambio de una producción que se realizaba en el país exportador y era absorbida en el importador para su consumo (intermedio o final). Este nuevo comercio implica usar insumos importados para producir bienes exportados que también podrán ser comprados por otros destinos geográficos para ser transformados para su consumo final en otros países. Como consecuencia, el comercio de insumos hoy es la parte del león del comercio internacional. De esta dinámica también participaron de forma muy intensa los servicios, tanto los que se comercializan incorporados en bienes como los que se intercambian a través de las fronteras (en particular el de servicios para las empresas). La creciente participación del comercio de servicios en el total así lo ilustra.
Existe una tensión entre una nueva época caracterizada por la erosión de las reglas preexistentes y la continuidad de la evolución parsimoniosa de ellas. El primer hito, en el año 2017, es el cambio de la orientación en la política comercial de Estados Unidos. Este hecho dio inicio a esta nueva época de tensión en las relaciones económicas y comerciales entre los países. Dos medidas lo ilustran. La primera es el retiro de Estados Unidos del original acuerdo transpacífico (TPP), después de años de haber asignado tiempo en construirlo para perfeccionar el marco de reglas internacionales vigentes. La segunda fue el inicio de una política comercial de unilateralismo agresivo con China con un trasfondo de disputas tecnológicas en sectores estratégicos. Estos cambios se mantuvieron a pesar de la última rotación del gobierno de Estados Unidos del Partido Republicano al Partido Demócrata. Se moderaron las formas, pero la orientación se mantuvo.
La pandemia en el año 2020 fue un nuevo shock que puso en tensión al planeta y la continuidad de las cadenas de suministros. A partir del año 2022 a estas originales tensiones comerciales se les sumaron conflictos geopolíticos y problemas de bloqueos, comercio con países aliados y restricciones al abastecimiento de insumos estratégicos. Se gestó una nueva ola de acuerdos sectoriales en estos insumos fuera del marco establecido de reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y Estados Unidos fue el protagonista central de este desvío. Se extendió la ola mundial de conflictos comerciales y geopolíticos y con ello la erosión de la cooperación comercial. Según Antoni Estevadeordal et al. (2024), esto se expresa en el aumento de la frecuencia de las políticas comerciales restrictivas, incluidas las medidas comerciales tradicionales, como los aranceles y los contingentes, así como las normas sobre el contenido nacional, las subvenciones, las restricciones a la contratación y otras políticas internas que distorsionan el comercio multiplicándose por más de cinco entre 2017 y 2022 (Global Trade Alert, 2023)2.
Otros eventos disruptivos se originan en el campo del cambio climático y las políticas de mitigación de los gases de efecto invernadero. En particular, la forma en que se comienza a disciplinar a través del comercio a los países para los procesos de descarbonización. Desde el año pasado se observa con mayor claridad cómo operan las medidas de frontera que promueven la aplicación de estas políticas generando una nueva fuente de discriminación en el comercio y amenazas a la regla NMF3.
Todo esto ocurre en un contexto de la continuidad de un acelerado proceso de cambio técnico con innovación en las tecnologías digitales, una nueva gestión de grandes bases de información, la automatización de procesos productivos y la irrupción de la inteligencia artificial. Los cambios en las dimensiones antes mencionadas desafían la estructura de las CGV tal como se organizaron en las primeras décadas de este siglo. Una visión simple lo redujo a afirmar que existe un enlentecimiento de la globalización (slowbalization) o incluso un declive (deglobalization). Pero lo que falta en realidad es identificar y analizar con profundidad la línea de transformaciones en proceso4.
Tres aspectos de los cambios merecen ser destacados. Primero, las CGV salen lentamente de China y van a México y Vietnam (entre otros). El cambio no es gratis y el abastecimiento se ha tornado más caro. La guerra comercial con China aumentó costos de comercio en 2/3 de los bienes sujetos a impuestos en los Estados Unidos (Pablo Fajgelbaum et al., 2023). A esos cambios se los ha denominado nearshoring y friendshoring, privilegiando la cercanía y las relaciones de confianza para el abastecimiento. Sin embargo, las fuerzas estructurales siguen operando y China triangula con nueva circulación de bienes e inversión hacia los países que abastecen a Estados Unidos. En segundo lugar, las políticas de descarbonización plantean nuevas posibilidades de relocalización de actividades y nuevas CGV con oportunidades ya señaladas para la región de América Latina (greenshoring)5. En tercer lugar, el desafío que plantean los cambios técnicos en desarrollo tiene efectos en direcciones contrarias. Por un lado, la reducción de costos en las economías industrializadas por los incrementos en productividad asociados a la automatización y a la sustitución del trabajo por máquinas. En una dirección contraria actúa la transformación digital en el comercio internacional con nuevas oportunidades de reducción de los costos de coordinación de tener la producción fragmentada a escala de la economía mundial.
La parsimonia en la evolución del orden anterior sería continuar la senda de liberalización comercial de las últimas décadas como motor del crecimiento económico junto con el cambio técnico, perfeccionando los instrumentos y recorriendo el largo camino de la disminución de la discriminación. La continuidad natural es ir de la eliminación de aranceles a las barreras no arancelarias, para profundizar las medidas de facilitación del comercio y culminar en procesos de convergencia regulatoria.
En las últimas tres décadas se verificó un enorme crecimiento de los acuerdos comerciales preferenciales (más de tres centenas en la actualidad). El modelo típico fueron las zonas de libre comercio (ZLC) más los acuerdos de integración económica (AIE), tal como se los denomina en la OMC. Estos contienen elementos de liberalización adicionales: cobertura del sector servicios y muchísimas provisiones en diferentes tópicos. Estos acuerdos demandan a las economías no industrializadas realizar reformas domésticas en muchas dimensiones. Se amplió la lógica de la reciprocidad del acceso al mercado de uno por acceso al mercado del otro, a las reformas económicas de los no industrializados por las fábricas de los industrializados. La ampliación de las provisiones de los acuerdos se orientó a disciplinar el binomio del comercio junto con la inversión.
Dado este panorama, se plantea el desafío de la armonización en espacios económicos mayores. Están en desarrollo iniciativas en esta dirección que tienen como centro de gravitación el este y el sudeste de Asia. La descripción de este asunto y cómo focalizar la estrategia de inserción internacional de Uruguay será el objetivo del tercer y último artículo.
1 Cuando una etapa de un proceso productivo se localiza en el extranjero se denomina offshoring. Esta relocalización puede darse dentro de una misma empresa afiliada utilizando el instrumento de la inversión extranjera directa o elegir el abastecimiento de una empresa no afiliada y en este caso se denomina outsourcing.
2 Ver Antoni Estevadeordal, Theodore Kahn y Alejandro Werner, 2024, Latin American in the new geometry of global supply chains, Background paper, Georgetown Americas Institute, Georgetown University.
4 Baldwin (2022) ironizó sobre estos términos con un nuevo término, lazy globalization, refiriendo al hecho de que eran descripciones superficiales, sin suficientes datos y análisis. Ver https://cepr.org/voxeu/columns/peak-globalisation-myth-part-1.
