—¿Cuáles son las principales conclusiones de la evaluación nacional de riesgos que elaboró?
—Primero, para contextualizar el trabajo, la evaluación nacional de riesgos se hizo siguiendo las guías que el GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional) ha realizado sobre este punto, lo que implica analizar las amenazas y las vulnerabilidades del sistema. Amenazas vendrían a ser elementos exógenos, externos al sistema, esto es, las organizaciones delictivas que pueden estar realizando actividades que generen dinero u otros activos de origen ilícito que puedan ser canalizados al sistema económico-financiero. Las vulnerabilidades son elementos endógenos o internos al sistema y serían sus debilidades. Esas debilidades pueden ser desde el punto de vista normativo, estructural, operativo. Teniendo esto en consideración, diría que desde el punto de vista de las amenazas lo primero que se puede ver como conclusión es que respecto de la anterior evaluación nacional de riesgo, que fue en 2014, las organizaciones delictivas a nivel internacional y especialmente a nivel regional se han desarrollado, se han expandido. Y son organizaciones delictivas que funcionan como verdaderas multinacionales y multirrubro, porque estamos hablando de delitos de tráfico de drogas, tráfico de personas, tráfico de armas, delitos ambientales, vínculos con organizaciones terroristas de la región y de otras zonas del mundo. Estas organizaciones realmente se han fortalecido y se han expandido en los últimos 10 años. ¿Por qué le afecta al Uruguay eso? Porque Uruguay forma parte de la región y del mundo, entonces, sería ilusorio pensar que el país se encontraría a salvo del accionar de estas organizaciones. Esta es una amenaza que se ha potenciado, ha empeorado en comparación con la anterior evaluación de riesgos.
—¿Y en cuanto a las vulnerabilidades internas?
—Hay un aspecto en el cual el país mejoró notablemente, que es el aspecto normativo. Algo que se había detectado en 2014 era que se requería hacer varias modificaciones legales y reglamentarias para ponerse a tono con las recomendaciones del GAFI. En ese sentido, se han aprobado leyes que actualizan la tipificación de los delitos, reforman el sistema de aplicación de sanciones dirigidas, esto es, de congelamiento de activos vinculados al financiamiento del terrorismo. También se fortaleció el elenco de sujetos obligados a cumplir con las medidas preventivas prevista en 2017, se creó la Senaclaft y además se aprobaron una serie de normas para mejorar la transparencia de las personas jurídicas y las estructuras jurídicas. En el plano de las vulnerabilidades, se puede decir que el hecho de que Uruguay haya fortalecido su sistema jurídico, en el sentido que lo exigen los estándares internacionales, implica que las vulnerabilidades vinculadas al sistema normativo se han mitigado.
El tercer punto es que hay un conjunto de vulnerabilidades que se mantienen, que han sido una constante en el Uruguay, que son las vinculadas a los escasos recursos que el Estado asigna a los organismos competentes en la prevención y en la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. En ese sentido, se puede decir que las vulnerabilidades que ya se habían identificado en 2014, y que también identificó el Gafilat (Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica) en su evaluación mutua del 2019, básicamente se mantienen. El Estado uruguayo ha tenido históricamente, desde 1998, que es cuando por primera vez la ley uruguaya tipifica los delitos de lavado de activos, hasta el presente, una política de Estado clara de alinear su sistema jurídico a lo requerido por los estándares internacionales en esta materia. Y es claro también que todas estas normas, o la gran mayoría, han sido fruto de fuertes consensos y en sucesivos gobiernos. Con lo cual se puede hablar de que ha habido una política de Estado en ese sentido. Sin embargo, también se puede ver que desde esa fecha, del 98 hasta ahora, los avances del Estado para asignar recursos destinados a prevenir y combatir estos delitos han sido siempre insuficientes.
—También ha sido una política de Estado, entonces.
—No dije que es una política de Estado, pero sí una constante. En un país en el cual los recursos siempre son escasos, y en el cual las prioridades en otras áreas parecen ser más urgentes y necesarias, siempre se ha postergado la asignación de recursos necesaria para combatir eficazmente estos delitos.
—¿Hay un problema con la falta de resultados del combate al lavado?
—Sí.
—¿Cuán grave es? ¿De qué sirve incorporar las normas si después los controles no funcionan?
—Es importante tener un buen nivel de cumplimiento de los estándares desde el punto de vista normativo, porque sin eso no es posible tener un sistema sólido. Es esencial tener eso. Ahora, no basta. Está claro que no basta. El GAFI y el Gafilat, en sus procesos de evaluación, han priorizado la efectividad de los sistemas. Y allí, en la efectividad, Uruguay no es el primero de la clase; tampoco es el último, está en el medio. En cuanto a los resultados, sí, son pobres. Han sido pobres desde que ha empezado a constituirse el sistema en el país.
—¿Cómo se mide eso?
—En el período 2019-2021, ha habido 30 imputados por lavado de activos. En el mismo período, sin embargo, ha habido 4.500 personas imputadas por narcotráfico, 625 por contrabando, 23 por delitos tributarios y 1.119 por tráfico de armas. En cuanto a activos decomisados provenientes de delitos precedentes al lavado de activos, ha habido aproximadamente US$ 5 millones en el mismo período. Entonces, lo que se puede ver es, primero, que sí ocurren en el Uruguay delitos precedentes o determinantes al lavado de activos que generan sumas considerables de ganancias. Eso no se refleja en un número consistente desde el punto de vista de las investigaciones, las sentencias y los decomisos por lavado de activos. No es consistente el número de casos de lavado de activos en comparación con los delitos precedentes que más dan ganancias en el país; es decir, existe una ausencia de consistencia interna entre los delitos generadores de activos de origen ilícito y las investigaciones y las sentencias por lavado de activos. Pero también existe una inconsistencia con lo que ocurre a nivel internacional, donde ante la ocurrencia de delitos precedentes que generan determinado volumen de activos se puede ver que hay una proporción mucho mayor de casos e investigaciones judicializadas de lavado de activos a lo que ocurre con Uruguay. O sea, no hay una consistencia interna y no hay una consistencia a nivel internacional.
—¿A qué cree que se debe ese escaso nivel de resultados?
—Esto va de la mano con la poca asignación de recursos a los organismos competentes. ¿Por qué? Uno de los elementos que se requiere para que un sistema antilavado sea efectivo es que las investigaciones por lavado de activos sean consistentes con las principales amenazas del país, entendidas estas como los delitos precedentes que tienen mayor prevalencia. Ahora, para que esto sea así, para que exista esa consistencia, lo que se exige a nivel internacional es que se realice lo que se llama investigaciones financieras paralelas. ¿Qué es esto? Que toda vez que se está investigando, que existen casos por los delitos precedentes que más generan activos, se desarrolle en paralelo una investigación para determinar si existe lavado de activos vinculado a ese delito precedente.
—En Uruguay se intentó. Chediak dijo en una entrevista con Búsqueda que eso no funcionó y que por eso se creó una fiscalía especializada en lavado que empezó a funcionar. ¿No?
—Claro. Pero yo tengo la impresión de que no funcionó, primero, porque no se asignaron los recursos necesarios para realizar estas investigaciones. Y, segundo, porque no se articularon los mecanismos de coordinación necesarios entre las instituciones. En el enfoque basado en riesgos, que es el marco en el cual se desenvuelve esta evaluación nacional de riesgos, el objetivo es que los países asignen los recursos de manera más eficiente para lograr mejores resultados. Entonces, si tenés pocos recursos, los tenés que asignar de forma más adecuada a los riesgos que tenés, pero además tenés que coordinar mejor las acciones entre los organismos competentes. Creo que eso es lo que hay que potenciar, es el problema principal que tiene el país: la escasa asignación de recursos, la oportunidad de mejora que hay respecto del aprovechamiento de los recursos existentes mediante los mecanismos de cooperación interinstitucional, de intercambio de información, de trabajo conjunto. Hay que tener en cuenta que las competencias entre las fiscalías han ido cambiando en los últimos años, no ha habido constancia en este punto, no ha habido permanencia en cuanto a cuáles eran las autoridades responsables de la investigación, y eso también ha significado un obstáculo. Esperemos que con la fiscalía especializada esta situación pueda comenzar a revertirse.
—¿Comparte su creación?
—La creación de la fiscalía especializada tiene una parte positiva y una parte que preocupa. La parte positiva es que es claro que esta fiscalía va a tener la competencia exclusiva y excluyente en la investigación del lavado de activos. El hecho de que también tenga la competencia para investigar los delitos precedentes genera cierto optimismo en el sentido de que estas investigaciones financieras paralelas puedan llevarse a cabo. A esto se suma el hecho de que la ley le ha asignado competencia a la Senaclaft para colaborar con la fiscalía en el desarrollo de estas investigaciones. Ahora, para que esto pueda darse, vuelvo a lo mismo, tienen que asignarse los recursos necesarios: recursos económicos y humanos, fiscales especializados. De lo contrario, se corre el riesgo de que la fiscalía se vea sobrepasada, con demasiados casos que no pueda manejar.
—En su periplo por oficinas y el sector privado para elaborar la evaluación, ¿notó falta de expertise o escasez de recursos?
—En el ámbito de los organismos públicos creo que hay muy pocos funcionarios que tengan la formación necesaria para llevar a cabo estas investigaciones. Son investigaciones complejas, no son delitos tradicionales, no pueden ser manejados como delitos tradicionales. No quiere decir que siempre, en el 100% de los casos, detrás de las situaciones de lavado haya organizaciones delictivas, pero en los casos más importantes a nivel internacional y regional —y uno tendería a pensar que a nivel local también— estos son delitos muy sofisticados, que incluyen profesionales del lavado. Entonces, no se puede enfrentar estos delitos, investigar estos delitos, si no es de una manera altamente profesionalizada, que permita que se detecten la ocurrencia de estas maniobras. Y lo que pasa es que no se están detectando. Porque los muy pocos casos de lavado de activos que existen son, primero, por montos muy menores; segundo, no tienen ninguna sofisticación. Mientras que los que tienen alguna significación, que son contados con los dedos de una mano, han tenido origen en el exterior y se han tramitado en el país como fruto de pedidos de colaboración. Es decir, no se han generado en el país investigaciones sofisticadas, complejas, sobre casos de lavado de activos que involucren sumas de dinero significativas, organizaciones delictivas de las que sabemos que operan en la región. Y eso creo que se debe a que no existen las herramientas necesarias para hacerlo por lo que vengo de decir: falta de recursos, escasa capacitación del recurso humano, falta de permanencia del recurso humano e insuficiencia de la implementación de mecanismos de coordinación interinstitucional. Tengo la impresión de que esa coordinación funciona muy bien para combatir el delito precedente al lavado de activos, como puede ser el narcotráfico, el contrabando, donde sí vemos resultados, pero no funciona tan bien para el combate al lavado de activos.
En el mundo está habiendo serias dificultades para combatir el lavado de activos. Ahora, en los países de la región, del área del Gafilat, estamos viendo en forma creciente, con dificultades, que los países están logrando realizar investigaciones, obtener sentencias en las cuales encuentran este tipo de maniobras complejas y sofisticadas de las que estamos hablando, ¿no? Cosa que en Uruguay todavía no se ha podido. El hecho de que se haya podido detectar este tipo de actividades en la región y la presencia de este tipo de organizaciones en la región hace pensar que es muy difícil que Uruguay esté fuera del alcance de estas actividades, exento de la ocurrencia de estas. Cuando hablamos de la región, ¿de qué estamos hablando? Estamos hablando de la hidrovía Paraguay-Paraná, que tiene su salida por el Puerto de Montevideo en su mayor parte, y estamos hablando de la triple frontera.
—¿Hay una percepción compartida de esta amenaza del problema en el ámbito político y el sistema de control?
—Creo que hay demasiada confianza en las fortalezas que sin duda el Uruguay tiene, pero que no constituyen una barrera suficiente, en el año 2023, para detener a la delincuencia organizada transnacional. Cuando hablo de las fortalezas institucionales que tiene Uruguay me refiero a la seguridad jurídica, la baja corrupción, el respeto a la ley, la transparencia, en el sentido de que existe una tradición en el país de que no hay, en general, actividades oscuras, subterráneas vinculadas a los partidos políticos. Han representado sin duda y representan una ventaja comparativa en relación con otros países de la región, pero no constituyen una barrera que hoy en día pongan a salvo a Uruguay de la presencia, la introducción de las organizaciones delictivas y los daños devastadores que estas producen. La percepción que siento es que muchas veces, si bien se reconocen estos problemas, hay cierta resistencia a creer que esta situación puede permear el sistema económico y financiero de Uruguay porque Uruguay “es distinto”. Ojalá fuera así, pero lamentablemente no es así.
- Recuadro de la entrevista
El número de reportes de operaciones sospechosas de lavado “es bajo”
