Con la llegada por primera vez del Frente Amplio al poder en 2005, en materia de políticas con enfoque de género hubo un “campo fértil para la incorporación, al principio de manera tímida”, de normativa a escala nacional en las políticas y acciones del Estado, en su institucionalidad y también en los presupuestos públicos. Luego, tras una secuencia de “pasos cortos”, que se aceleraron en el segundo gobierno de la izquierda, el avance se enlenteció al inicio de la administración de la coalición multicolor o republicana.
Esta contadora, que renunció recientemente a la Unidad de Finanzas Públicas del Ministerio de Economía (MEF), hizo su carrera trabajando primero en el Ministerio del Interior, luego en el Tribunal de Cuentas, la Intendencia de Montevideo, el Ministerio de Educación y Cultura, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el gobierno departamental de Canelones, además de ser docente en la Universidad de la República desde 2014. Su formación y su trabajo siempre fueron acompañados “por una activa militancia política y social” que la “transformó en feminista”, se define en la tesis, centrada en el análisis de la institucionalización del enfoque de género en los ciclos del Presupuesto Nacional.
El próximo domingo 31, el gobierno de Yamandú Orsi presentará al Parlamento su proyecto presupuestal para el período 2026-2030. Según Lacaño, en esa instancia el MEF “debería condicionar recursos al cumplimiento de determinados resultados, productos, objetivos, indicadores, metas” vinculados a la igualdad de género, entre otras propuestas.
Períodos de gobierno y género
Del primer gobierno de la “era progresista”, Lacaño destaca que la Ley de Presupuesto quinquenal marcó como una “señal respecto de una mirada diferente de los temas vinculados al género” la transformación del Instituto Nacional de la Familia y la Mujer en el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), que pasó a ser un “mecanismo de igualdad de género a nivel nacional, con presupuesto asignado y funcionarios/as dependientes”.
También menciona la Ley 18.104, del 2007, que encomienda al Inmujeres la realización del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos. A su vez, la Rendición de Cuentas del ejercicio 2006 ordenó a los incisos a presentar ante el Consejo Nacional de Género —creado por la “ley de igualdad de derechos”— la exposición de lo actuado en políticas de género y a elaborar indicadores desagregados por sexo. Esta incorporación en la ley fue promovida por la OPP.
Lacaño repasa que en el gobierno de José Mujica (2010-2015) se avanzó en la presentación de un Presupuesto Nacional por objetivos y por productos, lo que implica que los organismos realicen una planificación estratégica y definan objetivos, metas e indicadores. Basándose en entrevistas y citas a otros investigadores, afirma que en el proceso de elaboración de esa ley presupuestal “no hubo incidencia del mecanismo o del entramado de género para lograr impulsar acciones tendientes a la igualdad”, aunque, ya en el Parlamento, desde la bancada bicameral femenina, con la participación del Inmujeres y de cooperación internacional, “se lograron algunos cambios en artículos específicos”.
Sobre la base de los “avances realizados en los dos períodos anteriores”, en el segundo gobierno de Tabaré Vázquez (2015-2020) se dieron “pasos más sustantivos vinculados a implementar el enfoque de género en todo el ciclo presupuestal público, lo que implica también el abordaje” desde su etapa de la elaboración de esa ley.
Según la contadora, con la nueva conformación del Consejo Nacional de Género, en 2015, se “visualiza una clara voluntad política de avanzar en los ejes de trabajo priorizados” por este órgano, entre los que se encuentra el presupuesto con enfoque de género. Para ello, fue “fundamental” la “sintonía” entre las máximas jerarquías de la OPP y el Inmujeres, Álvaro García —hoy presidente del Banco República— y Mariela Mazzotti.
En ese marco, fue promovida la creación de proyectos presupuestales para la igualdad de género, en cuanto a funcionamiento e inversión, en cada inciso y unidad ejecutora. Nueve organismos solicitaron a la Contaduría General de la Nación la apertura del proyecto presupuestal “igualdad de género” (funcionamiento), y cinco de ellos realizaron asignaciones presupuestales antes de enviar la iniciativa presupuestal al Parlamento: Presidencia y los ministerios Desarrollo Social, Interior, Ganadería y Defensa. De todos modos, observa que entre 2016 y 2023 esas partidas “no lograron alcanzar el 0,1% del total ejecutado en cada año”.
Dentro del mismo período de gobierno, destaca que en la etapa de discusión parlamentaria de la Rendición de Cuentas del ejercicio 2017 se aprobó un aumento de fondos para la implementación de la Ley de Violencia hacia las Mujeres Basada en Género.
En el análisis de la administración de Luis Lacalle Pou —que llega hasta la Rendición de Cuentas del 2023— subraya que en la elaboración del Presupuesto “no hubo equipos técnicos específicos, acuerdos con organizaciones de la sociedad civil, o la academia, ni instancias concretas de capacitación vinculadas a consolidar la incorporación de la perspectiva de género (…), como se había verificado en oportunidades anteriores”.
Agrega que, como “corolario” de lo indicado por una ley de 2019, la Ley de Presupuesto incluyó la creación de unidades especializadas en género en los incisos que aún no las tenían en su estructura. También se constituyeron tres juzgados letrados de primera instancia en el interior, con competencia en materia de violencia hacia las mujeres basada en género, a la vez que les fueron asignados recursos y se crearon 45 cargos.
Lacaño afirma que las instancias de Rendición de Cuentas no fueron en este período la “herramienta o estrategia para visibilizar acciones vinculadas a la reducción de brechas de género” y “no se relevaron otras acciones tendientes a profundizar o analizar críticamente el proceso transitado para reorientar su implementación”.
Por otro lado, la Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030 “fue desestimada o desestimulada su aplicación, por lo que no hay mecanismos para el seguimiento de lo allí definido”.
Respecto del Consejo Nacional de Género, si bien continuó funcionando, sus actas dejaron de ser públicas, lo cual impide “acceder a información objetiva vinculada a su funcionamiento”. Según relevó, los grupos de trabajo y las reuniones de este ámbito “existieron, pero no contaron con la integración de las máximas jerarquías de los organismos que lo componen, como sucedía con anterioridad”.
Limitaciones
Lacaño afirma que el análisis realizado expone “varias limitaciones que enlentecen y dificultan la institucionalización del enfoque de género en los ciclos presupuestales”. De las entrevistas que hizo, surgió que una de las restricciones más importantes es la ausencia del MEF —como “organismo que lidera el presupuesto en todas sus instancias”— en los “procesos de política con enfoque de género llevados a cabo hasta el momento”. Según ella, también falta participación de mujeres “políticas y feministas” en “cargos de decisión” que tengan formación en género y en presupuestos públicos.
En un sentido similar, marca como otra limitante la “heterogeneidad, falta de idoneidad o de relevancia destinada a la instancia de la planificación estratégica, y más aún en la planificación estratégica con perspectiva de género”.
Entre otras cosas, agrega que la ausencia de guías y herramientas estandarizadas para la planificación y el seguimiento de presupuestos con enfoque de género restringe “la capacidad de los equipos para realizar un trabajo efectivo”. Para la tesis, una funcionaria de la Contaduría General de la Nación observó: “No se visualizan líderes claros, depende mucho de las voluntades políticas”.
Añade que, en varios incisos, se explicitó el principio de igualdad de género, se han definido objetivos específicos y transversales, metas e indicadores al respecto, “pero todo ese desarrollo se pierde en una cuestión meramente expositiva, que no tiene un correlato claro en la ejecución de recursos”.
Paralelamente, señala que “no se identifica un trabajo sostenido interinstitucional y coordinado, que lidere todas las aristas de este proceso de institucionalización de la perspectiva de género en los presupuestos públicos y en el Estado en general”. Sobre ese punto, cita a Ana Laura García, una economista de la OPP: “No hubo continuidad ni seguimiento en el proceso. OPP e Inmujeres dejaron de trabajar en conjunto y eso no es bueno (…). En particular en este período (2020-2023), se nota falta de voluntad política desde OPP, de lineamientos claros de los organismos transversales y de seguimiento”.
Según Lacaño, la “voluntad política no fue sostenida en el tiempo” y, en ese sentido, la “ausencia de un compromiso firme por parte del sistema político en general dificulta la integración de la perspectiva de género en la planificación y el presupuesto”. Subraya que tal “limitante surgió con más relevancia en este último período desde el 2020, en el que el gobierno de turno no sigue la misma línea ideológica que los tres anteriores”. Así, en las diferentes entrevistas realizadas, personas políticas y técnicas “insistieron en que no fue un tema priorizado” durante el mandato de Lacalle Pou, por lo que fueron “únicamente la inercia de cuestiones ya institucionalizadas las que permanecieron, como el tímido etiquetado o los tomos específicos para relevar acciones para la igualdad de género, quedando más relegado la jerarquía y relevancia del Consejo Nacional de Género y de la Estrategia para la Igualdad”.
Hay en la administración una “resistencia al etiquetado de gastos” relacionados con la igualdad de género, ya que algunos ministerios temen que identificarlos de esa forma pueda resultar en recortes presupuestarios.
