Si bien gravar la riqueza de los billonarios quedó en el centro de los debates sobre política tributaria en el mundo en años recientes, es poco probable que esto sea una “bala de plata" para atacar las "deficiencias fiscales más amplias” que padece América Latina, sostiene el Banco Mundial (BM). El argumento es que la región alberga relativamente pocas personas con más de US$ 1.000 millones —82 en total, incluidos los dos uruguayos fundadores del unicornio dLocal, según la revista Forbes—, que además tienen menos riqueza que los superricos de otras partes del planeta. Por eso, plantea, al pretender gravar los altos patrimonios, el foco deberían ser las propiedades inmobiliarias.
El BM plantea que la posibilidad de gravar la riqueza generó un renovado interés entre académicos y hacedores de política, y reviste particular importancia para América Latina y el Caribe por tres razones. En primer lugar, el “limitado espacio fiscal de la región”: los avances en infraestructura, educación y productividad requieren inversiones públicas sustanciales, mientras que los niveles elevados de endeudamiento y las altas tasas de interés incrementaron abruptamente el servicio de la deuda. Segundo, la “persistente desigualdad en la distribución del ingreso”. En tercer lugar, las sostenidamente bajas tasas de crecimiento económico y el estancamiento de la inversión a lo largo de décadas “apuntan a severas ineficiencias en el diseño de los sistemas tributarios”: se sabe que la elevada y muy concentrada carga del impuesto sobre la renta personal “sirve para fomentar la evasión y reducir la actividad económica” y, por otra parte, las alícuotas del Impuesto al Valor Agregado (IVA) “se convierten en una carga para la economía cuando se acercan a los niveles observados hoy en día en Argentina, Chile, Colombia, y Uruguay”. Además, “y de especial preocupación en esta coyuntura", las alícuotas promedio y marginales efectivas del impuesto a la renta de las empresas —el IRAE uruguayo— “están entre las más elevadas del mundo”.
¿Impuesto a los superricos?
El documento reseña que los impuestos a la riqueza han sido promulgados o considerados por varios países en distintas épocas. En Europa fueron implementados tras la Segunda Guerra Mundial para financiar la reconstrucción económica, mientras que más recientemente, la pandemia de Covid-19 impulsó el debate e incluso, en algunos casos, se crearon gravámenes a la riqueza temporarios para contrarrestar los costos del estímulo fiscal. En América Latina, el presidente de Brasil, Lula da Silva, promovió un impuesto mínimo mundial al patrimonio —al igual que su par de Francia— y el mandatario de Colombia, Gustavo Petro, propuso gravar los ahorros y propiedades por encima de US$ 460.000. Fue en ese país, precisamente, donde se aplicó por primera vez un impuesto a la riqueza (en 1935, derogado en 1992 y luego reintroducido en 2002 para financiar el plan de Seguridad Democrática).
¿Gravar a los billonarios es la bala de plata para los problemas fiscales de América Latina y el Caribe?, pregunta el documento. Y responde con un cálculo según el cual, incluso asumiendo que no haya migración alguna de billonarios, la recaudación potencial de un impuesto a los superricos podría alcanzar el 0,1% del Producto Interno Bruto (PIB) en la región, un tercio de la cifra —de 0,35%— en Estados Unidos. “Es decir, no es probable que esto solucione los problemas de espacio fiscal” latinos.
El informe menciona que el “impuesto a la riqueza de Uruguay recae sobre individuos en base a sus activos en el país y es progresivo”, oscilando entre 0,1% y 0,4% para residentes y 0,7% y 1,5% para no residentes. Alude al Impuesto al Patrimonio (IP) de las personas físicas.
Los impuestos a la propiedad “tienen menos consecuencias negativas en el comportamiento y cargas administrativas más manejables. Por naturaleza, la propiedad es un activo relativamente fijo y fácilmente identificable, y, por ende, menos susceptible a la evasión, además de que los bienes inmuebles son el principal tipo de patrimonio en América Latina y el Caribe”, plantea el organismo multilateral. Sin embargo, a pesar de tasas tributarias marginales relativamente estándar, el bajo nivel de las valuaciones hizo que estos activos “estén subutilizados como fuente de ingresos”.
En efecto, dice, la recaudación de impuestos a los patrimonios en la región es “muy baja”, según el informe: representa apenas el 0,5% del PIB o 2,7% de la recaudación tributaria total. Sólo África Subsahariana recauda menos. No obstante, el panorama no es homogéneo, y lo cobrado por este gravamen excede el 5% de la recaudación total en Uruguay, Barbados, Colombia, Bahamas y Chile. Al explicar las diferencias, el BM apunta que países como “Uruguay y Costa Rica, entre otros, hicieron un esfuerzo por modificar la carga tributaria hacia el valor del terreno, reconociendo el potencial para una tributación más justa y eficiente”.
Por otro lado, los sistemas administrativos varían “de forma dramática. Países como Uruguay y Costa Rica tienen sistemas centralizados de tasación de propiedades, asegurando valuaciones consistentes”, en contraste que esquemas de valores autodeclarados utilizados por ejemplo en México y Perú que a menudo deriva en subvaluaciones. En ese sentido, el documento cita otro estudio según el cual las valuaciones inmobiliarias “se acercaban al 80% en Montevideo”.
Defiende este tipo de tributos por sobre otros al pretender gravar la riqueza. “El patrimonio inmobiliario en general contribuye menos al dinamismo económico en términos de promover la innovación, generar sinergias positivas con otros sectores productivos estratégicos o estimular el capital humano.(…) Por el contrario, las tasas marginales excesivas en los impuestos a la renta de las sociedades y las personas, así como otros impuestos distorsivos —como los impuestos a los ingresos brutos o transacciones financieras—, penalizan a inversionistas y emprendedores capaces de incorporar innovación y puestos de trabajo a la economía”.
En Uruguay, la discusión sobre la imposición a los sectores más acaudalados no está ajena a la actual campaña electoral. En sus Bases Programáticas, el Frente Amplio propone “avanzar en la transformación del sistema tributario reduciendo impuestos al consumo y fortaleciendo la imposición a la renta, el gran capital y el patrimonio con el criterio de progresividad”. Sin embargo, el candidato de la coalición de izquierdas, Yamandú Orsi, ha dicho que no habría cambios tributarios relevantes si él es presidente.
A su vez, el BM plantea que la propuesta de gravar a los billonarios latinoamericanos, “si bien debe ser tomada con seriedad y probablemente alcance su objetivo declarado de recaudar fondos para la transición verde, no representa una bala de plata para la generación de espacio fiscal en términos generales. Incluso sin considerar una posible respuesta en forma de cambio de domicilio fiscal, los posibles beneficios recaudatorios son modestos debido al número relativamente pequeño de billonarios de la región y a su menor patrimonio en relación con los billonarios en economías más avanzadas y mercados emergentes”. Respecto a la movilidad de la riqueza como una dificultad para gravarla, el documento señala que “un claro ejemplo es el del fundador de Mercado Libre, quien cambió su residencia de Argentina a Uruguay, ilustrando la forma en que los individuos de patrimonio neto elevado pueden aprovechar las diferencias tributarias para reducir sus obligaciones fiscales dentro de América Latina”.
“Si bien los impuestos a la riqueza pueden ser atractivos”, el “talón de Aquiles de las políticas diseñadas para gravar los activos líquidos” –como las acciones, bonos y el dinero en efectivo- “es la facilidad con la cual las personas de mayor riqueza pueden transferir sus activos a otros países. Los paraísos fiscales, que ofrecen impuestos a la riqueza bajos o nulos, confidencialidad y regulaciones laxas, exacerban aún más el tema”. En contraste, los bienes inmuebles, inherentemente inmóviles, se presentan como “un objetivo idóneo para la aplicación de impuestos a la riqueza”.
“Más allá de su impopularidad, para poder alcanzar las metas de ingreso y equidad, los sistemas tributarios deberán ampliar la base de individuos gravados”, señala.
Otro argumento para apuntar los esfuerzos hacia los gravámenes sobre la propiedad es que, en la región, los activos inmobiliarios son, “por lejos, el principal tipo de patrimonio”. En relación con los activos financieros y de otro tipo (como automóviles), las viviendas principales y secundarias dominan en América Latina (86%) comparado con Europa Oriental (75%); España, Grecia, Italia y Portugal (73%), y otras economías avanzadas (62%). En Uruguay es 83,2%.
El porcentaje de activos financieros en la riqueza total del 5% de los hogares con mayores ingresos alcanza 14,3% en Chile, a 11,6% en México, a 4,8% en Uruguay y a 2,3% en Colombia, cuando en Estados Unidos su tenencia es “contundente en todos los niveles de ingreso” (llega a 32,9% en los de ingreso medio).
Según el informe, la “inusual concentración de patrimonio en bienes inmuebles, combinado con el bajo porcentaje de recaudación tributaria derivado de esta fuente, hace que los impuestos a la propiedad entrañen una paradoja” para América Latina y el Caribe. Mientras que, en promedio, el 80% de la riqueza se atesora en forma de bienes inmuebles, la región recauda sólo el 2% de sus ingresos tributarios a partir de impuestos a la propiedad, con muchos países de la región recaudando virtualmente cero”. Barbados, Bahamas, Colombia, Uruguay y Chile son los que más cobran de esta fuente, con alrededor de 4% de su recaudación global.
Otro dato ilustra esa paradoja. “Los países de América Latina y el Caribe (excepto Uruguay) suelen recaudar muy poco, alrededor de 30% menos de lo que se esperaría según la importancia de la riqueza (los ingresos inmobiliarios ajustados, es decir la diferencia entre el valor esperado como porcentaje del PIB dada la riqueza inmobiliaria y la recaudación real).
En ese sentido, el documento cita un análisis reciente, utilizando simulaciones de 2014, que “respalda el enorme potencial para el crecimiento de la recaudación de los impuestos a la propiedad” en la región: podría ser de alrededor de 3% del PIB, en lugar del 0,3% actual. “Dado que el porcentaje promedio de gasto público en América Latina y el Caribe es de alrededor de 34% del PIB, y que el 40% de este corresponde a gobiernos subnacionales, esto significa que el financiamiento adicional podría representar alrededor de 8% del gasto consolidado y en torno al 20% del gasto subnacional”.
“En suma —según el BM—, a pesar de los desafíos, los impuestos a la propiedad subnacionales pueden ser muy útiles para la puesta en marcha de un sistema de finanzas públicas más equitativo y con mayor capacidad de respuesta” en América Latina y el Caribe.
