Vicecanciller Valeria Csukasi: negociación en el Mercosur por cuotas de exportación acordadas con la UE será “tensa” y “difícil”

Una vez que ello suceda, se abrirán dos caminos que serán difíciles de superar. Por un lado, los parlamentos del Mercosur y el Parlamento Europeo deberán ratificar el acuerdo, lo que en Europa puede ser trabajoso. Por el otro, los cuatro países sudamericanos negociarán el reparto de las cuotas de exportación sin arancel obtenidas en el tratado, lo que para Csukasi será una discusión “tensa”.

Valeria Csukasi

—¿A qué atribuye que el acuerdo, que lleva más de 25 años en discusión, finalmente se va a firmar? ¿Puede identificar algo que haya cambiado para que esto suceda?

—Cambió el contexto internacional, aumentó el proteccionismo, esta especie de guerra arancelaria con Estados Unidos. Esto tampoco es una novedad. El acuerdo entró en su etapa final en 2016 —que es cuando de verdad empieza a negociarse en serio, porque hasta ahí veníamos como perdiendo el tiempo, intercambiando ofertas que no servían para nada—, porque Obama desconectó la negociación del acuerdo transatlántico entre Europa y Estados Unidos y después asumió la primera presidencia Trump, que también dio la señal de que no iba a negociar acuerdos de libre comercio. La Unión Europea, ante la realidad de que no encontraba un socio transatlántico, decide privilegiar la renegociación con Chile, la renegociación con México y, finalmente, tratar de cerrar la negociación con el Mercosur. Este acuerdo nunca ha estado encapsulado solo en la relación entre los dos bloques, sino que ha tenido mucho que ver con lo que está pasando en el mundo.

—En este contexto en el que el multilateralismo está en cuestión, hay países que sostienen que es necesario buscar acuerdos grupales para proteger las reglas. ¿Uruguay acompaña esas estrategias?

—Sí, completamente. Creo que es la novedad que nos dio el 2025. Hemos hablado mucho de la firma del acuerdo con EFTA, de la próxima firma con la Unión Europea, hemos hablado menos del acuerdo con Singapur, que va a entrar en vigor en muy poco tiempo porque ya Singapur, Paraguay y Uruguay lo ratificaron, pero Uruguay también se sumó a un montón de iniciativas plurilaterales que apuntan a reunir espíritus similares en cuanto a apertura comercial, sostenibilidad de las reglas, transparencia. Hay actores que se repiten constantemente en esos esfuerzos: Singapur, Nueva Zelanda, Canadá, muchas veces; Chile en la región; y, en menor medida, Perú o, algunas veces, México. A esto hay que sumar el ingreso esperado al CPTPP, todo esto, de alguna manera, muestra un Uruguay que vuelve al ámbito plurilateral más que multilateral, porque el multilateral lamentablemente no está avanzando; es decir, seguimos estando presentes en la Organización Mundial del Comercio, seguimos buscando encontrar soluciones, pero reconociendo que la OMC no avanza. A cada iniciativa que nuclea países que quieren más comercio o mejor comercio, Uruguay se suma.

—¿Por qué dice que Uruguay vuelve a eso? ¿Cuándo se fue?

—No es que se fue, pero sí tengo la sensación de que, tal vez en la última década, Uruguay estuvo mucho más concentrado, por ejemplo, en cerrar la negociación entre el Mercosur y la Unión Europea y en toda esa especie de locura generalizada de acuerdos que el Mercosur empezó a negociar: EFTA, Canadá, Singapur, Corea. La agenda de negociaciones externas del Mercosur era tan rica y llevaba tanto tiempo que nos absorbió a los equipos y también a las cabezas. Entonces, nos empezamos a dedicar mucho más a esa agenda externa y nos olvidamos de toda esa otra agenda y de todo ese mundo que se seguía vinculando en iniciativas más informales, menos estructuradas en donde Uruguay solía ser principal proponente y principal convocado, y yo tengo hasta la sensación de que nos dejaron de invitar a este tipo de iniciativas.

—Su respuesta puede tener algo de crítica al gobierno anterior, pero también a los del Frente Amplio.

—Totalmente, por eso dije “década”. Yo era parte de eso: lo viví y hasta me hago autocrítica. A veces, viniendo de una formación OMC, nos olvidamos de la posibilidad de hacer acuerdos plurilaterales en el marco de la OMC. Nos quedamos mucho más en el vecindario.

—Entonces, ¿cómo describiría la política del gobierno al buscar estos espacios plurilaterales? ¿Es alejarse del “barrio”? Porque el Mercosur pareciera ser un poco dicotómico en que no se pueden las dos cosas.

—El error capaz que es presentarlo como algo dicotómico. Para mí tiene que ver con una lógica de oportunidad que veamos, oportunidad en la que nos vamos a zambullir de cabeza, porque de todas estas iniciativas surgen oportunidades y, sobre todo, si querés responder a las necesidades de todos los sectores uruguayos y no solamente a los que tradicionalmente hablamos, que son los de base exportadora, tenés que multiplicar las iniciativas. Un acuerdo no va a resolver la inserción de todos los sectores uruguayos, tampoco dos ni tres acuerdos. Tenés que ir buscando cómo respondés a las necesidades del sector lácteo, del sector cárnico, de los servicios, del software, de los de la carne aviar, que empieza a pensar en entrar en el mundo, cómo resolvés las cuestiones sanitarias, cómo resolvés la promoción del comercio. Trabajamos mucho el sudeste asiático el año que cerró. Este año vamos a trabajar mucho en Centroamérica y los mercados árabes, porque el sector lácteo nos dice que ahí hay muchísimo interés.

—Usted dice que no hay que plantearlo como algo dicotómico, pero cuando Uruguay presentó la solicitud de ingreso al CPTPP, Brasil, Argentina y Paraguay emitieron un comunicado en el que sostuvieron que eso violaba las reglas del Mercosur.

—Ahí es donde hay que saber leer el contexto, ¿no? El contexto del Mercosur hoy no es el contexto que era hace cinco o hace 10 años. Hoy tenés una Argentina que pide espacio para poder negociar bilateralmente con Estados Unidos, un Brasil que se ve obligado a hacer lo mismo por los aranceles que le aplica Estados Unidos. De alguna forma, capaz que lo que le pasó al Mercosur es que se pegó contra la realidad y ya no es el pobre Uruguay siempre insistiendo en que quiere flexibilizar las normas para poder negociar solo, sino que es el mundo el que nos llevó puestas las disposiciones que, en teoría, sonaban muy lindas, pero en la práctica significan limitaciones a lo que podemos hacer como países soberanos, ¿no? El Mercosur nunca fue un instrumento supranacional en donde cedimos nuestro poder de decisión a una institución superior, como puede ser el caso de la Unión Europea. Por tanto, la voluntad soberana de Uruguay de decir “yo necesito mejorar la inserción, porque necesito dar alternativas de desarrollo y de crecimiento para el país”, hoy no se discute. En este contexto también creo que nos ayuda que no seamos los únicos que lo estamos planteando. No significa que en algunos ámbitos no vaya a haber todavía cuestionamientos, pero esto ya es la política que se llevó puesto a lo puramente técnico de decir qué norma se impone o cuál no, tiene que ver con las demandas de los cuatro países.

—¿Le parece que la falta de alineamiento ideológico entre los socios del bloque no es una mala noticia, como algunos pensaban?

—Uruguay ha coincidido en las agendas de gobiernos de derecha en nuestros vecinos, cuando, por ejemplo, esas agendas eran más aperturistas. Ha coincidido con agendas de gobiernos de izquierda en nuestros vecinos, cuando esas agendas tenían que ver también con cómo lograr que la integración beneficie directamente a las personas, desde reconocimiento de escolaridad, asegurar la salud de un lado y del otro de la frontera, reconocer la seguridad social. Uruguay es un país pequeño, que no puede desprenderse de sus vecinos, no puede ser, no puede existir sin los vecinos y, por lo tanto, necesitamos que en todos los ámbitos de la integración nos vaya bien.

—¿Cree que el acuerdo será ratificado por el Parlamento Europeo?

—No va a ser sencillo, van a operar las mismas fuerzas que estuvieron operando hasta ahora para intentar que no se firmara, me imagino muchísimas más manifestaciones en Bruselas, en París, en Varsovia, reclamando protección contra algo que no existe. Tengo una cierta confianza de que la Comisión Europea, habiendo hecho el esfuerzo que hace para que esto se firme el sábado, también ponga ahora la apuesta en que se haga realidad. Llegar a la firma para que después no se ratifique sería, de nuevo, una pérdida enorme de credibilidad europea. De todas formas, creo que hay que estar preparado para rebatir argumentos falaces que se utilizan a diestra y siniestra. Vamos a tener que trabajar mucho a lo largo del año para que no instalen el relato de que vamos a inundar Europa con productos y poner en riesgo su agricultura. Creo que, si este acuerdo entra en vigor, rápidamente va a quedar demostrado que no había inundación de productos, que no había riesgos para las ramas de producción locales europeas. El Mercosur va a vender más barato por no pagar aranceles, pero no va a vender mucho más de lo que está vendiendo, salvo en algunos productos nuevos que puedan surgir como oportunidades.

Francia-Mercosur

—En Uruguay hay acuerdo en que el proceso de ratificación sea rápido. ¿Quiere decir que los parlamentarios van a tener claro qué están votando, en cuanto al texto y sus impactos?

—Cuando se mandan estos acuerdos al Parlamento, van caratulados con un resumen que establece los beneficios, los cambios legislativos que habrá que hacer y demás. Pero, además, porque me imagino dónde va tu pregunta, estamos trabajando para tener estudios de impacto más sectoriales que puedan dar cuenta de dónde están las ganancias, de qué es lo que se puede esperar del acuerdo. En los próximos días vamos a poder presentar el estudio de impacto que hizo el BID, que se lo pedimos a ellos para que no sea del propio gobierno. Va a ayudar mucho también a desmitificar muchas de las cuestiones que se están conversando.

—El director de la Asesoría de Política Comercial del Ministerio de Economía, Juan Labraga, dijo en Telemundo, de Canal 12, que “toda la producción agropecuaria primaria es un claro ganador del acuerdo, y después toda la manufactura no asociada a recursos naturales que vende a la región se va a ver desafiada”. Mencionó la producción de químicos, farmacéuticos y la industria automotriz como sectores expuestos.

—Esos son sectores a los que les vamos a tener que explicar con mucha calma cómo se negoció, porque como siempre se supo que esos eran los productos que iban a encontrar una competencia más fuerte de empresas sólidas europeas, lo que se hizo fue incluirlos en canastas de desgravación muy largas. Eso significa, en términos concretos, que tendrán que esperar a veces 15 años para que los productos europeos entren sin pagar ningún arancel. Es un trayecto importante para llegar a ese momento, que es el momento que genera más temor en la industria nacional.

—Esos plazos serán largos, pero algún día van a llegar. ¿Habló con la delegación del PIT-CNT que recibió esta tarde (martes) sobre cómo preparar a la industria para ese momento?

—Hablamos con el PIT-CNT de aprovechar los núcleos industriales, una instancia que el Ministerio de Industria convoca y que es autorregulada, pero que no siempre habla de inserción. Hay que trabajar ahí el impacto en estos sectores y determinar si hay necesidad de acompañarlos con políticas públicas que protejan de alguna manera. De la misma forma que los europeos hablan de subsidios para la agricultura o de una salvaguardia, bueno, nosotros podemos también evaluar si hay necesidad de instrumentar ese tipo de políticas para algún sector en Uruguay. Después de la presentación del estudio vamos a organizar un taller específico en el que, teniendo a la vista las 10.000 líneas arancelarias que cubre el acuerdo, podamos entrar producto por producto para explicar cuál va a ser el tratamiento que van a recibir.

PIT CNT-Cancilleria

—¿No es contradictorio firmar el acuerdo con la estrategia de fomentar “núcleos productivos” en sectores como el fabril o el farmacéutico, como quiere el Ministerio de Industria?

—Lo que tratás de hacer a través de estos acuerdos es generar mayores versiones para producir localmente y exportar al Mercosur, exportar al continente desde acá. Nosotros no nos imaginamos que este acuerdo va a generar que nos empiecen a mandar más autos ensamblados desde Europa. Vamos a apostar a que el ensamblaje o las plantas ensambladoras europeas se instalen acá, en Brasil, en Argentina o hasta generar cadenas de valor regionales, ¿no? Intervenir de otra manera en la producción para que las oportunidades empiecen a estar localizadas en el Mercosur. Entonces, los núcleos sirven para identificar qué tipo de política de incentivo a la inversión necesitás para mantener esos sectores funcionando.

—¿Por qué los europeos empujarían tan fuertemente la desgravación total de esos bienes si no es para mandar el producto terminado?

—A veces también vos negociás pensando la estructura productiva que tenías hasta hace un tiempo. Hoy recordábamos con el PIT-CNT que Europa no es un productor particularmente eficiente, salvo en algunos sectores. Cuando empiecen a estudiar los equilibrios, se darán cuenta de que en algunos sectores la lógica productiva será instalarse en el Mercosur para vender al Mercosur, mientras que en otros sectores tal vez no.

—¿Pero ese concepto de deslocalizar la producción, que acompañó la globalización, no perdió fuerza en el mundo? ¿Los países no están yendo al “nearshoring ” o a fomentar la producción en sus territorios?

—Claro, pero de nuevo, cuando tengan que decidir, van a tener que hacerlo habiendo abierto ahora toda Latinoamérica. No nos olvidemos de que el acuerdo Mercosur-Unión Europea es la última pieza que le faltaba a Europa para tener todo el continente con acuerdos comerciales y con posibilidades de acumular origen y de cruzar un poco los beneficios de estos acuerdos. Cuando tengan que tomar la decisión, ¿qué van a decidir? Seguir produciendo, traerlo de nuevo para producir en Europa caro y mandarlo para acá o se van a dar cuenta de que vale más la pena instalarse para poder proveer a toda Sudamérica, por ejemplo, desde plantas en Brasil, en Argentina o en Uruguay. Y ahí es donde Uruguay tiene que prestar atención, porque vos tenés que tener los términos más atractivos para que cuando la inversión se esté planteando en dónde localizarse, decida localizarse en Uruguay. Es la primera vez que el Mercosur asume un ejercicio de liberalización tan grande que, si está bien hecho, y por eso hay que trabajarlo desde muy temprano, puede generar oportunidades. ¿Eso significa que va a seguir todo como está y que no va a haber sectores que puedan sentirse lesionados? No, por supuesto.

—Más que sentirse lesionados, habrá sectores que pierdan.

—Ahí el perder o ganar también tiene mucho que ver con el contexto. Hablamos un montón de los lácteos estos días; obviamente, el sector te puede decir que Europa no es el mercado atractivo para ellos y los mercados atractivos están en Asia, están en Centroamérica. Al mismo tiempo que negociamos el acuerdo con la Unión Europea, estamos solucionando un histórico debe de habilitación sanitaria para poder exportarle lácteos a Indonesia. Eso es un mercado de 300 millones de personas al que, de un día para el otro, van a poder acceder. Lo que le tenés que decir a los sectores es: “capaz que Mercosur y Unión Europea no te da la solución que necesitabas, pero yo te estoy gestionando las habilitaciones sanitarias en Indonesia, en Centroamérica, voy a estar trabajando con el CPTPP para mejorar el acceso a algún otro mercado”. Esto es un puzzle que tenés que completar. Hay que seguir trabajando para que los sectores que hoy no están particularmente contentos lo estén en uno, dos o tres años, cuando vean otro tipo de resultados.

—¿El Estado va a tener que subsidiar a los sectores afectados por el acuerdo?

—De nuevo, eso es lo que se va a empezar a discutir en los núcleos industriales, es decir, cada sector te va a decir esto me puede afectar así o asá, y plantear si lo que soluciona es el subsidio.

—¿El subsidio europeo a la agricultura es válido en el marco del acuerdo?

—Lamentablemente, sí. Durante muchos años, el Mercosur le planteó a la Unión Europea que, como parte de este acuerdo, se incluyera una disposición que prohibiera los subsidios a la agricultura. La respuesta siempre fue que esos son temas que se discuten en el ámbito multilateral de la OMC y no correspondían al acuerdo con el Mercosur.

—¿Qué cambios deberá instrumentar Uruguay en el marco del acuerdo?

—Esperamos que, en el caso de Uruguay, no sean tantos. En muchas materias, el acuerdo va a servir para disciplinar al propio Mercosur en temas que no ha logrado resolver: doble cobro de arancel, libre circulación de bienes y servicios, interconexión de las Aduanas. Va a obligar a modernizar al Mercosur de una forma que nunca lo habría hecho el Mercosur por sí mismo. Pongamos un ejemplo. Nosotros otorgamos una cuota de 30.000 toneladas de queso que la Unión Europea podrá exportar a todo el Mercosur. Un barco descarga la producción en Santos, después eso sigue circulando hacia Uruguay o hacia Argentina por carretera, ¿cómo vamos a hacer para que cada vez que pase una frontera no lo contabilicen de nuevo o no le quieran cobrar el arancel? Todo ese tipo de debate, que es un reclamo histórico de los exportadores y de los agentes comerciales del Mercosur, lo vas a tener que resolver muy rápido, porque va a estar el acuerdo en vigor y vas a tener que responder a los europeos cómo lo vas a hacer, si no, los europeos te van a reclamar y te van a reclamar fuerte.

Valeria-Csukasi

—Ahora se abre una negociación intra-Mercosur sobre las cuotas de acceso para cada país. ¿Eso ya está conversado?

—No, eso se abre. Siempre dijimos en el Mercosur que hasta que se firme no vamos a hablar de cuotas, porque es tensa, va a ser una negociación difícil.

—¿Tienen plazos?

—No, pero tiene que estar resuelto para cuando el acuerdo entre en vigor. Los europeos te van a exigir que les notifiques cómo vas a implementar la distribución de las cuotas en el Mercosur, nosotros también vamos a tener que informarles cómo vamos a administrar las que les dimos a ellos. Me parece que es algo que durará los próximos dos meses, va a ser intenso, va a ser complicado, pero va a tener que resolverse muy pronto.

—¿Y hay algunas metas mínimas que Uruguay se plantea?

—No. Son muchas cuotas, no estamos hablando solo de la de carne, que es de la que más se habla, y no en todas tenemos intereses los cuatro países. Habrá que ver un poco cómo se equilibra, cómo monetizar la ganancia que genera una cuota para repartirla de forma justa.

—¿No hay criterio o mecanismo de arbitraje establecido? ¿Es todo diplomacia y política?

—No hay mecanismo. Siempre decíamos que tan difícil como fue cerrar el acuerdo va a ser cerrar esta distribución de cuotas. Pero, además, no son solamente los porcentajes que te tocan, sino los mecanismos que hacen que si no se llena en un año porque un país tiene un brote de una enfermedad, ¿cómo redistribuimos para que los demás lo podamos utilizar?

—¿Cuál es el objetivo?

—La mayor cantidad posible de cuota para Uruguay en carne bovina, en arroz y en miel, sobre todo, y hasta en la de lácteos, ¿no? Porque a veces nos olvidamos de que vamos a poder exportar lácteos a la Unión Europea. Esos son los cuatro más evidentes, lo que no quita que, por ejemplo, si vos hablas con con los representantes del sector aviar te dicen: “Guardar un pedacito de cuota también porque si en el futuro el sector sigue creciendo, yo puedo apostar a generar una habilitación sanitaria en Europa, quiero poder entrar”. Muchas veces es incluso para productos que hoy no te interesan, dejás un espacio para newcomers, para nuevos.